董登新：社保降费配套措施与政策建议

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降低社会保障费用是一个难得的历史机遇。一方面，它可以有效地减轻企业过度的社会保障负担，另一方面，它可以恢复社会保障“底线保障”的制度根源。然而，降低社会保障费用是一项系统工程，必须采取一系列配套措施。

作者:董登新教授，武汉科技大学金融与证券研究所所长

降低社会保障费用是一个难得的历史机遇。一方面，它可以有效地减轻企业过度的社会保障负担，另一方面，它可以恢复社会保障“底线保障”的制度根源。然而，降低社会保障费用是一项系统工程，必须采取一系列配套措施。

2019年4月1日，国务院发布了《降低社会保险费率综合规划》，首次明确了社会保险费减免不仅仅是企业简单减负，也不是“一次性减负”。降低社会保险费具有重要的现实意义。我们必须抓住社会保险费减免的历史机遇，进一步完善社会保险制度，统筹安排社会保险费减免改革。这项全面的社会保障费减免计划在细节上有许多亮点和创新之处，值得我们高度重视。

(1)事业单位和事业单位首次被纳入社会保障费减免范围

自2015年以来，社会保障保险费率已分五次下调或降低。据估计，到今年4月30日，目前分阶段实施的减息政策将到期，这将减少近5000亿元企业的社会保障支付负担。过去，降低社会保障费用主要是为了减轻企业负担。因此，2016年第一次职工基本养老保险费下调只是降低了企业的缴费率，却没有降低政府机关事业单位的缴费率，这使得2014年合并的职工基本养老保险再次被撕毁，与国家养老保险总体规划要求不符。

但是，从2019年5月1日起，将实施第二轮职工基本养老保险，将政府机关事业单位纳入社会保障费减免的统一安排，实行与企业同等的缴费率。这是社会保障费减免的重大制度突破，职工基本养老保险是“国家统筹”的改革目标。这是一项非常重要的制度安排，也是降低社会保障费用综合计划的主要亮点之一。

(2)社会保障费减免首次强调统一缴费比例

过去，职工基本养老保险的缴费率因地而异，甚至同省不同地区、市县的标准也不统一。例如，当大多数省级员工的基本养老保险企业支付19%，山东和福建省支付18%，而广东和浙江省只支付14%，而厦门企业支付低至12%。此外，一些省份对重点园区企业实行较低的社会保障率标准，而对园区外企业实行较高的社会保障率标准，这不仅造成了不同地区企业社会保障负担的不一致和不公平，也不符合国家养老保险总体规划的要求。

然而，这一次出台的综合计划第一次明确指出，地方职工基本养老保险的费用削减必须步调一致。自2019年5月1日起，城镇职工基本养老保险(含企事业单位基本养老保险，以下简称“养老保险”)的比例有所降低。如果各省养老保险缴费比例高于16%，可以降低到16%；目前，不足16%，要研究提出过渡措施。

研究提出的所谓过渡方法，无非是两条出路:第一，似乎不可能将16%以下的面积提高至16%，因为减收费用是僵化和惯性的，更遑论16%的职工基本养老保险缴费标准。空未来可能会进一步降低收费，所以没有必要来回折腾；第二，16%以下的地区仍保持原来的低缴费标准，但必须承诺进一步增加对职工基本养老保险的财政补贴，以抵消不公平的缴费率和养老基金的变相损失。

(三)首次提出了统一的社会保障缴费基数计算口径

过去，在计算社会保障缴费基数时，不同省份和地区的“社会平均工资”口径不同，甚至同一地区的“五险”缴费基数也不一样。例如，一些省份在计算养老保险和医疗保险缴费基数时采用的“社会平均工资”口径不一致，但这次出台的综合计划首次提出全国统一缴费基数的计算口径:调整就业人员平均工资的计算口径。各省应计算全口径城镇单位就业人员的平均工资，加权为全省城镇非私营单位就业人员的平均工资和城镇私营单位就业人员的平均工资，核定社会保障个人缴费基数的上下限，合理降低部分参保人员和企业的社会保障缴费基数。

过去，大多数省份将非私营单位员工月平均工资的300%作为缴费基数的上限，60%作为缴费基数的下限。但是，由于非私营单位员工的统计范围相对较小，工资水平较高，缴费门槛也偏高，影响了企业和参保人员的积极性。以2017年为例，中国城镇非私营单位职工月平均工资为6343元，私营单位同期职工月平均工资为3813元，前者是后者的1.66倍。以非私营单位职工平均工资作为确定缴费基数的上下限，在实际操作过程中存在标准过高、负担过重的情况。因此，统一调整缴费基数的计算口径是变相的进一步减费，据人力资源和社会保障部估计，这相当于增加两到三个百分点。

(4)继续分阶段降低失业保险和工伤保险费率

失业保险、工伤保险和生育保险是三种“小险种”，特别是工伤保险和生育保险，不要求职工缴费，基金收支和结余非常稳定。因此，自2015年以来，这三种小型保险的费用降幅最大，并将在这一轮继续降低费用。根据综合计划，从2019年5月1日起，将实施失业保险总费率为1%的省份，分阶段降低失业保险费率的期限将延长至2020年4月30日。从2019年5月1日起，分阶段降低工伤保险费率的期限将延长至2020年4月30日。工伤保险基金18-23个月累计结余的统筹地区可按现行费率下调20%，累计结余超过24个月的统筹地区可按现行费率下调50%。此次费用减免后，工伤保险的缴费率基本接近零。

(5)首次明确税务机关将分批收取社会保障费

全面规划首次明确:企业职工基本养老保险和其他企业职工保险继续按现行征缴制度原则征缴，缴费方式稳定，“一省成熟，一省上交”；政府机关事业单位社会保险费和城乡居民社会保险费的征收管理责任如期转移。

这意味着，从2019年1月1日起，税务机关征收社会保障费的原有工作安排发生了一些变化，因为机关事业单位缴纳社会保障费不会增加企业负担，城乡居民社会保障费标准较低。因此，自2019年1月1日起，政府机关和机构以及城乡居民的社会保障缴款由税务机关直接征收。但是，企业社会保障的五项保险缴费仍按原样征收，条件成熟后，由税务机关统一征收。但是，这一时间点不能超过2020年底，这也是实现省级统筹的最后期限。

(6)首次提出要合理调整社会保障基金的收入预算

据财政部测算，2019年，财政减税(增值税)和减费(社保)共可减轻企业负担2万亿元，其中社保减费将减轻企业负担约3000亿元。据人力资源和社会保障部测算，今年新的社会保障费减免方案的实施，可以减少养老保险缴费负担约1900亿元，同时减少失业保险和工伤保险缴费负担约1100亿元。三种保险合计全年可减少社会保障支付负担3000多亿元。

也就是说，2019年社保费用的大幅削减将使社保收入减少3000亿元，这是一个不小的数字。因此，各省必须在2019年调整社保基金收入预算，以便及时采取对策，解决社保收入减少几千亿元后可能出现的新问题。

(7)首次提出了降低社会保障费用的配套改革措施

社会保障费的减免不仅仅是一个简单的企业减负问题，它更关系到社会保障制度的改革和完善。因此，我们必须抓住社会保障费减免的历史机遇，改革配套制度，解决社会保障费减免带来的支付压力。

为此，综合规划不仅要求统一缴费比例和缴费基数，还提出了以下对策:一是明确2020年底前必须实现省级养老保险统筹，即全省仍有一年多时间实现养老保险统一缴费比例和缴费基数，应全面实施税务机关统一征收。 省政府应直接管理社会保障基金的收支，地方、市、县政府不再干预社会保障支付和养老金支付。

二是继续加大企业职工基本养老保险基金的中央调节力度，基金的中央调节比例由上年的3%提高到2019年的3.5%，这是实现全国养老保险统筹的一种过渡方式和措施。预计2019年中央调节基金规模将达到6000亿元左右，受益省份规模将达到1600亿元左右。这样，中西部地区和资金缺口较大的老工业基地省份的养老金支付压力可以得到进一步缓解。

第三，各级政府将继续增加对基本养老保险基金的补贴。据统计，从1998年到2018年，中央政府对企业职工基本养老保险基金的补贴达到3.5万亿元。2019年，中央财政安排企业职工基本养老保险补贴5285亿元，同比增长9.4%，主要集中在基金收支矛盾较为突出的中西部地区和老工业基地省份。同时，地方财政也安排了相应的补助资金。

此外，要继续推进部分国有资本的转移，充实社会保障基金，支持扩大和加强社会保障基金，使国有企业的改革和发展成果更加惠及人民；积极稳妥地开展养老保险基金的投资和运营；加强养老保险制度改革顶层设计，坚持精算平衡原则，完善激励约束机制。

(8)政策建议

但是，我认为除了上述配套改革措施外，我们还应该从以下三个方面推进社会保障制度的整合和创新:

首先，建议将“五保三金”整合为“三保一金”，将八大体系简化为四大体系，以增加管理成本，减轻企业支付的心理负担。今年3月25日，国务院发布通知，决定将生育保险纳入全国医疗保险。事实上，经过多轮减费后，工伤保险的缴费率也接近零，与生育保险一样，也应该纳入医疗保险，最终将“五险”纳入“三险”。同时，作为补充保障体系的第二大支柱，企业年金、职业年金和住房公积金也应“三位一体”，并创建中文版401(k)，由全体员工强制执行和覆盖，真正发挥“补充养老金”的制度效应。

第二，尽快推出延迟退休计划，延长支付期限，并对冲社保费用削减的滞后影响。在欧洲和美国，男性和女性的退休年龄被推迟到65岁及以上。然而，在中国，女性特殊工人45岁退休，女性工人50岁退休，女性干部55岁退休过早，这一方面增加了养老金发放的压力，另一方面也是对劳动力资源的巨大浪费。另外，在社会保障缴费年限方面，大多数欧美国家规定累计缴费年限必须为30年或35年，而我国缴费年限的门槛仅为15年，这是社会保障“转型”的后遗症，必须尽快解决。

第三，大力鼓励发展第二、第三支柱的个人养老保险制度，以减轻第一支柱基本养老保险的压力。因此，必须加强政策引导，使家庭理财逐渐从短期投机和快钱的投机理念转向以养老储蓄和养老投资为重点的长期投资轨道。美国3亿人口拥有高达28万亿美元的第二和第三支柱私人养老金储备，而中国的企业年金规模只有1.3万亿元，个人养老金产品刚刚起步。

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