曹中铭：证券法迎三审 最需要强化的是什么？

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备受资本市场关注的《证券法》(修订草案第三次审议稿)于4月26日下午开始征求公众意见，截止日期为5月25日。

作者:曹中铭，著名金融博客和资深市场评论员

备受资本市场关注的《证券法》(修订草案第三次审议稿)于4月26日下午开始征求公众意见，截止日期为5月25日。截至29日下午2时，已有1616条意见提交给了《证券法》第三次审查，而且这一意见还在不断增加。按照惯例，经过第三次审理后，新证券法将于今年出台的可能性大大增加。

新证券法的颁布可谓一波三折。证券法修订草案已提交第十二届全国人民代表大会财政经济委员会审议，2015年4月进行了第一次试点。然而，2015年下半年，股票市场出现异常波动，暴露出资本市场监管和法律上的诸多漏洞。《证券法》仅靠小修小补已不能满足资本市场的需要。在第一次审议稿的基础上，2017年第二次审议稿在五个方面进行了完善，包括证券交易制度、上市公司收购制度、信息披露制度、投资者保护、增加多层次资本市场的原则、加强证券监管。

第三次审查稿披露了这次主要修订的六个方面。重点是科学技术委员会注册制度。在修订草案的“证券发行”一章中，增加了“关于科技板块登记制度的特别规定”一节，这意味着a股股份登记制度的试点和实施将有一个法律基础。此外，它还涉及证券范围、公开发行的认定、证券交易行为、投资者保护和证券监管。值得注意的是，第二次和第三次审查草案都强调投资者保护，这也表明投资者预计将在未来获得更多的法律保护。

证券法的修改会遇到很多情况，如范围广、涉及的利益多、市场条件多变、各方意见不一等。此外，作为资本市场的“基本法”，证券法通过修改，不仅要处理好政府、市场、企业和投资者之间的关系，还要把握好适应创新需求和监管成本之间的平衡，以满足投资者保护的细化要求。更重要的是，证券法的修订也应该具有前瞻性，以便为未来的制度设计预留法律空空间。证券法要达到上述“平衡”并不容易。客观地说，这也是《证券法》修订前后从2014年的提案到2019年的第三次审理耗时五年的主要原因。

在《证券法》提交审议之前，市场预期新版《证券法》将在包括投资者保护在内的许多方面实现突破，这也反映在《证券法》修订草案中。修订草案第105条规定，投资者因虚假陈述、内幕交易、操纵市场等证券行为提起民事赔偿诉讼。一方当事人人数众多的，可以依法选举代表人进行诉讼。在虚假陈述之后，如果投资者的利益在未来因内幕交易和市场操纵而受到损害，投资者也将拥有捍卫自身权利的利器，这与投资者在内幕交易和市场操纵等非法活动损害了投资者的利益之后却没有办法起诉的事实形成了鲜明的对比。

事实上，对于新版本的证券法，加重处罚的呼声最高。从具体条款来看，与现行证券法相比，对一些市场违法行为的处罚有所增加，但也表现出明显的缺陷。比如，信息披露一直是a股市场的一个“难题”，这不仅与上市公司缺乏关注有关，还与违规成本低有关。多年来，市场一直呼吁监管机构严惩违反信托法规的上市公司。然而，修订草案的条款可能达不到投资者的预期。

如《证券法》修订草案第209条规定，信息披露义务人披露的报告或信息存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处以50万元以上500万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处十万元以上一百万元以下的罚款。虽然上市公司违反信托的处罚上限达到500万元，但下限仅为50万元，而现行证券法中上市公司违反信托的处罚上限也达到60万元，上市公司违反信托的处罚下限明显较低。此外，现行证券法的上限为30万元，而修订草案的下限仅为10万元。那么，可能会出现一种现象，即新版本的《证券法》并不像旧版本那样惩罚违反信函和封面的行为。这样，违规成本低的问题并没有得到根本解决。

事实上，从修改草案的几个条款来看，对违法行为的处罚还没有达到“严惩”的程度。就个人而言，这也是征求意见稿需要改进的地方。就个人而言，只有进一步加大处罚力度，大幅增加违规成本，违规者才能付出应有的代价，更好地保护投资者。

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