姜超：国企改革——从历史经验看改革成效

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作者:蒋超，首席宏观分析师，中国首席经济学家论坛高级研究员

摘要

强风吹起:这一轮国家改革再次加速。

自去年以来，高层官员在各种场合频繁提及国有企业改革。国务院副总理刘鹤主持了国有企业改革领导小组，提出了“改善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的十六字方针；国资委主任肖亚青多次表示，“混合所有制改革是改革的重要突破”；国家发展和改革委员会副主任连在1999年和的新闻发布会上强调，第四批100多项混合改革试点将于1999年启动。与此同时，与国有企业改革有关的文件也在密集发布。去年5月第36号令明确了国有股东转让上市公司股权的依据；去年7月，国发23号文件明确了两类试点公司的职能定位和治理结构；今年3月，国有资产监督管理委员会(SASAC)第40号令明确了中央企业负责人绩效考核应遵循的原则。

以史为鉴:国企改革的效果如何？

回顾历史，中国国有企业改革经历了四个阶段。第一阶段始于1978年，国有企业从完全计划经济模式转变为自主经营、自负盈亏。第二阶段始于1993年。国有企业通过并购、下岗和债转股提高了盈利能力，建立了现代企业管理制度。第三阶段始于2003年，国有企业进行了以股份制为主要形式的现代产权制度改革。13年的改革决定标志着国有企业改革的第四阶段。

国家改革第一阶段的核心是放开供给，扩大规模。1978年，企业自主权的扩大、分层企业的利润保留、政府和企业的分离、所有权和经营权的分离以及合同责任制的全面实施都释放了有效供给。以食品、纺织和家用电器为代表的轻工业成为经济的重要支柱产业，相关产品产量呈爆炸式增长。这一时期，国有企业仍然是经济的绝对主体，是经济繁荣的最大受益者，实现了全面的规模扩张。78-88年间，利润增长75%，产值增长2.1倍，职工工资增长2.8倍。

国家改革第二阶段的核心是清理产能，提高质量，提高效率。20世纪80年代末，经济过热引发了宏观调控，导致经济迅速降温。产能过剩和过度负债是重复建设的结果。20世纪90年代，国有企业面临着薄利多销的困境。1997年，国有企业“扭亏为盈三年计划”启动。通过“抓大放小”、债转股、减员增效等一系列改革措施，国有企业的生产能力得到了清理，扭亏为盈，最终以利润的提高来换取国有企业规模的缩小。国有工业企业的雇员人数从1993年的最高4500万人下降到2007年的1750万人，国有中小企业的数量从1995年的31.8万人下降到2006年的11.6万人。国有大中型企业亏损从1998年最高的42.7%下降到2000年的27.2%，净利润从600亿元上升到2300亿元。纺织等五大重点行业整体扭亏为盈。

中国改革第三阶段的核心是轻装上阵，转型升级。00年后，中国的经济发展进入了重化工业阶段，对煤炭、石油、电力、钢铁等资源、机械、电子、交通等设备的需求激增。国有企业在这些行业中仍然占据主导地位，这也带来了巨大的机遇。2003年，在SASAC正式成立，以股份制为主要形式的现代产权制度改革开始了。上升的经济周期、产业结构的升级和叠加生产效率的提高极大地扩大了国有企业的资产，提高了它们的盈利能力。正是由于国有企业“抓大放小”，民营经济经历了从无到有、从小到大的跨越式发展，对经济增长的贡献日益增加。

这一轮国家改革:有相似之处也有不同之处！

我们认为，本轮国家改革与前三轮改革相似，在产业结构升级的背景下，也面临着经济下行、产能清理等问题，在减少国有企业债务的同时，也要做好供给面的减法，改善产业供求格局。幸运的是，去产能带来的供求格局的改善大大增加了国有企业的利润，去杠杆化迫使国有企业降低负债率，从而使它们轻装上阵。与此同时，本轮国家改革与前三轮改革有两大区别。首先，分类。国有企业将更加注重主营业务，剥离非核心资产，打破垄断，放松监管，并在服务业引入民营资本和民营企业。第二，分级混合所有制改革意义深远，现已进入第三阶段。从“管理企业”到“管理资本”的转变，意味着国有资产将实现从独资到绝对控股，再到相对控股，最后到非控股的转变，这不仅有助于国有资产的保值增值，还能更好地提高国有企业的经营效率。

1.强风:这一轮国家改革再次加速

自去年年初以来，与国有企业改革有关的政策频繁出台。国资委主任肖亚青去年4月在博鳌亚洲论坛第18届年会上指出，混合所有制改革是我们改革的一个重要突破。7月，国务院发布通知，任命刘河为国有企业改革领导小组组长。10月，他在国有企业改革中提出了“改善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的16字方针。在今年3月的全国人大《政府工作报告》中，总理再次强调要“推进国有资本投资和经营公司改革试点，促进国有资产保值增值，积极稳妥推进混合所有制改革”。国家发展和改革委员会副主任连在两会新闻发布会上强调，今年将启动第四批100多个混合改革试点。在完全竞争领域实行混合改革，允许社会资本持股。

更重要的是，一系列与国有企业改革相关的重要文件已经密集发布，这标志着当前国有企业改革再次提速。首先，去年5月，国务院发布了《关于改革国有企业薪酬决策机制的意见》，完善了国有企业员工的薪酬决策、管理和分配机制。其次，去年5月，国资委、财政部、证监会联合发布了《上市公司国有股权监督管理办法》，明确了国有股东转让和接受上市公司股权的依据。第三，去年7月，国务院发布了《关于推进国有资本投资经营公司试点改革的实施意见》，明确了两类试点公司的职能定位、组织模式、授权机制和治理结构。最后，今年3月，国有资产监督管理委员会(SASAC)发布了《中央企业负责人绩效考核办法》，明确了中央企业负责人绩效考核应遵循的原则。

2.以史为鉴:国有企业改革的效果如何？

2.1国有企业改革进程回顾

回顾历史，中国国有企业改革经历了四个阶段。

第一阶段始于1978年，当时国有企业从完全计划经济模式转变为自我管理和自我筹资。1978年，十一届三中全会确立了改革开放的基调，采取了扩大自主权和利润留成、利改税、承包经营责任制等一系列改革措施。

第二阶段始于1993年，国有企业通过兼并重组、下岗分流、债转股等方式提高了盈利能力。1993年，中央政府建立了现代企业管理制度，强调“产权清晰、权责明确、政企分开、科学管理”，并引入了“抓大放小”的竞争淘汰机制，提高了市场效率。

第三阶段始于2003年，当时国有企业进行了以股份制为主要形式的现代产权制度改革。2003年，在“所有权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度改革的基础上，国有企业的劳动生产率逐步提高，盈利能力不断提高。

第四阶段始于2013年，党的十八届三中全会《改革决定》首次提出要积极发展混合所有制，完善国有资产管理体制，实现从“管企业”到“管资本”的转变。随着经济进入“新常态”，改革进入“深水区”，国有企业改革将在监管、产权、经营等诸多方面全面深化。

当前国有企业改革的三条主线。首先，在监管层面，强调分类监管和分级监管。底线是坚持党的领导。国有企业将分为公益类、特定功能类和竞争性类，改革将以不同方式进行。同时，SASAC将成立国有资本经营公司和经营性国有企业进行监管。其次，在产权层面，底线是防止国有资产流失，强调混合所有制改革。国有资产证券化、引入战略投资者和社会资本、促进员工持股和股权激励将成为重要手段。第三，在管理层面，通过建立现代企业制度，可以提高企业的经营业绩，使国有企业变得更强更大。

关于国有企业改革，一个不可回避的问题是:要解决什么样的问题，要取得什么样的效果？下面我们将对前三轮国有企业改革的经济背景、改革进程和最终效果进行详细分析。

2.2第一阶段:放开供应，扩大规模

从1979年到1989年，国有企业迎来了以纺织和化学工业崛起为标志的第一个黄金时代。在政策层面，首先是1978年扩大企业自主权，实行分级企业的利润留成，并初步实行承包责任制；其次，1984年明确提出政企分开、所有权与经营权分离的改革方向，全面推行承包责任制。在经济层面上，以食品、纺织和家电为代表的轻工业已成为经济的重要支柱产业，相关产品产量实现了爆炸式增长。纺织工业的发展也为钢铁、煤炭等重化工业的发展奠定了坚实的基础。

随着国有企业改革，供给明显改善，有效需求得到满足，经济增长潜力得到释放。1978-1985年期间，国内生产总值增长率保持总体上升趋势。由于国有企业仍然是社会的绝对经济主体，新兴的乡镇企业和民营企业还处于起步阶段，国有企业已经成为经济繁荣的最大受益者。

在此期间，国有企业实现了全面的规模扩张。在投资方面，国有企业职工人数从1978年的3300万增加到1988年的4200万，职工工资总额从210亿元增加到790亿元，固定资产原值从3200亿元增加到8800亿元。在产量方面，国有企业的总产值从1978年的3300亿元猛增至1.04万亿元，利润总额也从510亿元增至890亿元。但是，值得注意的是，在此期间，国有企业职工工资总额增长了2.8倍，超过产值增长2.1倍，远远超过利润增长75%，而国有企业职工人数增长不到30%，这意味着效率的提高远远小于规模的提高。

2.3第二阶段:清理产能，提高质量，提高效率

20世纪80年代末，经济继续显示出过热和混乱的迹象，这促使政府在1989年后出台了新一轮宏观调控政策。1989年《全国人民代表大会政府工作报告》指出，“缩小固定资产投资规模是抑制通货膨胀、稳定经济全局的首要任务”，并强调“全社会固定资产投资规模比上年减少920亿元，减少21%。”调控政策使经济迅速降温，大量国有企业面临项目停工、产品滞销、资金周转困难等问题。，而损失成为普遍现象。国有企业亏损从1990年的350亿元增加到1997年的830亿元，亏损面从27.6%增加到38.2%。

迫于压力，国有企业改革重新开始。1990年和1991年，上海和深圳证券交易所相继成立，为缓解国有企业的财务困难发挥了重要作用。在1992年召开的第十四次全国代表大会上，“国有企业”正式更名为“国有企业”，这意味着国家只拥有企业，管理权移交给市场，这为国有企业建立现代企业制度奠定了基础。

然而，国有企业的“产能过剩和过度负债”问题并没有得到缓解。根据1997年1月第三次全国工业普查结果，“国有工业企业负债总额占所有者权益的1.92倍，国有大中型企业整体资产负债率约为70%，流动资产负债率高达80%以上。”产能过剩不仅导致国有工业企业负债累累，还会导致企业利润率低下。

幸运的是，朱镕基总理当时尖锐地指出了企业困难的症结:“当前国有企业经营困难是计划经济向市场经济过渡中出现的问题。过去没有考虑市场需求，导致大量重复建设和供过于求。只要停止重复建设，经过三年的市场增长，现有国有企业的生产能力就能在相当大的程度上发挥作用，国有企业就能生存。”

1997年，国家启动了国有企业“三年脱困计划”，并实施了“抓大放小”、债转股、减员增效等一系列改革措施。根据2000年《关于国有及国有控股工业企业扭亏为盈的通知》，到2000年，全国国有控股工业企业实现利润2392亿元，盈利企业利润增长62%，亏损企业亏损下降26.7%。纺织等五大重点行业整体扭亏，亏损家庭数降至1800户，减幅为72.7%。

在1998-2002年间，纺织业是一个较早失去生产能力的行业。当时，朱镕基总理在1998年指出:“1991年有3000万锭，所以我提出了压锭改革，压下了1000万锭。不幸的是，他们不听我的。最后，它没有被压碎，而是增加了1000万锭，变成了4000万锭，这就是今天的困难局面。现在，压力增加了1000万锭，110万人被转移。通过压锭和改造，到今年年底，整个行业可以扭亏为盈，三年目标将在两年内完成。”1998年纺织锭降价后，纺织行业的利润由亏损转为盈利，亏损企业的比例也明显下降。

1998-02年，上游煤炭行业也面临严重产能过剩。由于监管不力、管理失控，到1998年，仅乡镇煤矿就达8万多座，产量占全国总产量的43%以上，扰乱了煤矿生产经营的正常秩序，对大型国有煤矿造成了严重影响。为此，国务院决定从1998年11月起关闭小煤矿，减产。截至2001年7月底，全国已关闭各类小煤矿54600个，占1997年底小煤矿总数的2/3。中国原煤产量从1997年的13.25亿吨下降到2000年的9.98亿吨。1998年至2002年，政府采取措施整顿小煤矿，平抑了煤炭行业供给的大幅波动，也是煤炭行业稳定的最大因素之一。

在此期间，国有企业面临的问题实质上是工业企业面临的问题。通过改革，工业企业和国有企业倒退、破产、兼并和分流，以清理产能、扭亏为盈、缩小规模换取利润增长。

国有工业企业的雇员人数从1993年的最高4500万人下降到2007年的1750万人，国有中小企业的数量从1995年的31.8万人下降到2006年的11.6万人。国有大中型企业亏损从1998年最高的42.7%下降到2000年的27.2%，净利润从600亿元上升到2300亿元。纺织等五大重点行业整体扭亏为盈。

2.4第三阶段:轻装出行、转型升级

2003年后，国有企业迎来了第二个黄金时代。一方面，以前的“抓大放小”、“减员增效”的改革减轻了国有企业的负担，使它们能够轻松前进。另一方面，2000年后，中国经济发展逐步进入重化工业阶段，产业结构由轻纺工业向重化工业转变。对煤炭、石油、电力、钢铁等资源和机械、电子、交通等设备的需求大幅飙升，国有企业在这些行业中仍占据主导地位，这也带来了巨大的机遇。

2003年，国有资产监督管理委员会(SASAC)正式成立，提出国有企业进行了以股份制为主要形式的现代产权制度改革。上升的经济周期、产业结构的升级和叠加生产效率的提高极大地扩大了国有企业的资产，提高了它们的盈利能力。因此，一方面，2003-2012年，石油、化工、钢铁、水泥、建材、电力等占国有资产比重较高的传统重化工业固定资产投资总体保持较高增长；另一方面，正是因为国有企业“重大放小”，民营经济从无到有、从小到大实现了跨越式发展，对经济增长的贡献日益增加。目前，它贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新和新产品开发，80%以上的就业和90%以上的企业数量。

3.这一轮国家改革:有相似之处也有不同之处！

当前的国有企业改革与前三轮国有企业改革有许多相似之处。

本轮国有企业改革也面临着产业结构升级背景下的经济低迷和产能清理。在减少国有企业债务的同时，还需要在供给方面做减法，以改善工业供求格局，这与第二轮国家改革非常相似。事实上，随着16年和17年去产能政策的实施，工业供求格局有所改善，国有企业的产能利用率和收入利润率有了很大提高，同时，工业产品价格也有了很大提高，这些都使国有企业的收入和利润有了显著提高。随着17年和18年来金融部门向实体经济部门的去杠杆化，融资面的不断收缩迫使国有企业降低负债率，而减轻债务负担也使国有企业轻装前行。

但是，本轮国有企业改革与前三轮国有企业改革也有很多不同之处，具体体现在以下两个方面:

首先，国有企业专注于主营业务，剥离非核心资产，打破垄断，放开对民营企业的管制。

一方面，在过去十年左右的时间里，国有企业在资源获取方面拥有天然优势，这导致它们盲目扩张非核心业务。这些第三产业和附属资产往往属于竞争性行业，这些非核心资产和业务拖累了急需市场化重组的国有企业。在过去的16年里，全面实施营改增将有助于国有企业专注于主营业务。

另一方面，民营企业主要分布在制造业，尤其是加工装配行业，在服务业中的比重普遍较低。由于垄断和管制，民营资本在服务业中的比重严重偏低，这不仅制约了其利润的提高，也阻碍了经济结构的转型。过去，由于存在各种“卷帘门”、“玻璃门”和“旋转门”，私营企业在市场准入、审批、经营和投标方面受到不公平待遇，限制了它们的参与。

从18年的a股上市公司来看，民营企业在主要服务业中的比重普遍较低。其中，私营企业在住宿餐饮、电采暖和水汽生产供应、运输仓储和教育等服务业中所占比重不到30%。制造业占民营企业的比重相对较高，服务业主要包括科技服务业和信息服务业，是数字经济的典型代表。

由于民营企业的规模普遍低于国有企业，因此民营企业与国有企业的投资规模差异远远大于数量差异。根据17年的固定资产投资数据，除水利和公共设施管理、电力、热风和水的生产供应、交通运输和仓储等传统基础设施行业外，国有资本在教育、建筑等行业的投资普遍高于民营企业，而在卫生、文化、体育娱乐和信息服务业的投资基本相同。

第二，混合所有制改革意义深远，不仅有利于国有资产保值增值，也有利于提高国有企业的效率。

目前，格力电器(000651)大股东股权转让，标志着中国国有企业混业改革进入了一个新阶段。国有企业的股权可以在竞争性行业中退出，在非竞争性国有企业中引入社会资本可以更好地提高国有企业的经营效率，保持和增加国有资本的价值。国有企业与国有资产混业经营，管理企业退出，改变资本进入方式，对于经济结构调整和产业结构升级具有重要意义。

在过去的13年里，国有企业混合改革经历了三个阶段。第一阶段是混合改革停留在中央企业子公司层面，国有资产保持国有股的绝对控股地位；第二阶段，混合改革进入上市公司层面，国有股跌破50%，但仍是最大股东和实际控制人；第三阶段，国有股比例下降，第一大股东和实际控制人发生变化。1919年4月，珠海SASAC宣布对格力电器进行战略性裁员，标志着竞争性行业国有企业混合改革的第三阶段。此外，今年有两家公司发布了面向管理层的股权激励计划，这表明非竞争性行业的混业改革也开始破冰，这不仅有助于国有资产保值增值，还能更好地提高国有企业的经营效率。

本文摘自《蒋超宏观债券研究》。本文由平台/作者授权的金融网站发布。请不要擅自转载。如果你对干货有意见或文章，你愿意为投资者提供最权威和专业的参考意见。无论你是权威专家、金融评论家还是智囊团，我们都欢迎你积极投稿，进入金融网站的著名栏目。
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