周景彤：《政府投资条例》有哪些看点?

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5月初，国务院正式颁布了《政府投资条例》(以下简称《条例》)，该条例于2001年起草，2010年征求了国务院法制办的意见，2018年12月5日经国务院第33次常务会议通过，将于今年7月1日正式实施。《条例》旨在提高政府投资效率，规范政府投资行为，激发社会投资活力，并对政府投资的范围、决策、年度计划、项目实施、监督管理和法律责任作出规定。主要关切如下:

首先，《条例》的颁布实施有利于实现当前稳定增长和防范风险的双重任务。

一方面，政府投资是短期稳定增长、长期促进发展的重要手段。去年基础设施投资增速“悬崖式”下降，是拖累投资、加大经济下行压力的重要原因。目前，经济下行压力依然存在。稳定政府投资、提高政府投资效率、明确界定市场与政府的投资界限、为社会资本留出更多空间，都有利于稳定增长、稳定预期和信心。

另一方面，地方政府债务，尤其是隐性债务，是金融风险关注的关键领域。在经济低迷、税费减免、支出压力加大的背景下，投资行为不规范、融资机制不完善等问题依然存在。《条例》规定，政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支相适应，不得违反法律法规举债筹集资金，有利于防范地方债务风险。

二是建立定期评估机制，优化政府投资方向。

《条例》明确指出，政府投资应以非经营性项目为主，投资于社会福利服务、公共基础设施、农业和农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理和国家安全等公共领域项目，不能有效配置市场资源。这将有助于减少政府投资对社会资本的挤出，更好地激发社会投资的活力。由于不同地区的差异，政府可以主要采取注资的方式参与到真正需要扶持的商业项目中，也可以采取适当的投资补贴和贷款利息补贴。为了不断优化政府投资方向，《条例》提出建立政府投资范围定期评估和调整机制，确保政府投资在非经营性项目中的定位。

第三，采取更多措施规范政府投资资金来源，避免政府债务过度膨胀。

一是加强投资预算约束。《条例》明确规定，初步设计中提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告中提出的投资概算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新提交可行性研究报告。这有利于抑制政府投资项目的超规模和超标准。

二是编制政府投资年度计划。资金来源是计划中应明确的项目之一，有助于加强政府投资的计划性、有序性和约束性，避免投资项目的盲目性和随意性。

第三，加强监督和问责。《条例》更加强调相关信息的共享和披露。项目单位应通过网上平台提交项目基本信息，年度政府投资计划、项目审批和实施情况也应依法公开。同时，《条例》列出了负面清单，并将依法予以处罚，如越权审批、违规调整投资预算、违规安排投资补贴、违规举债、挪用政府投资资金、要求建设单位垫付资金等。

第四，未来的条例需要进一步完善和实施。

《条例》的颁布是我国投融资体制改革的重要一步，有利于推动我国政府投资走向规范化和法制化。未来需要进一步细化一些方面，以更好地实现法规的约束力。

一是加快政府投资范围定期评估和调整机制等配套制度建设，同时清理和修订与政府投资相关的部门规章和地方性法规。

第二，仍处于市场化转型阶段的城市投资公司仍是地方政府基础设施项目的主体，其管理方式如何应对值得关注。

第三，加强投资主管部门之间的分工和协调。根据《条例》，国务院投资主管部门应当履行政府投资综合管理职责，国务院其他有关部门应当履行相应的政府投资管理职责，县级以上地方人民政府投资主管部门和其他有关部门按照分工履行相应的政府投资管理职责。不同领域的政府投资或涉及不同部门的审批权限应注意部门间的分工与协调。

(作者:中国银行(601988)(港股03988)国际金融研究所)