以“三个跟随”管好地方专项债券发行与使用

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不久前召开的国务院常务会议确定了一系列加快地方政府特殊债券发行和使用的措施，旨在刺激有效投资，支持“补缺扩大内需”。笔者认为，要使这一重大举措更加有效，相关的制度安排和实施机制应确保“资金跟随项目”、“项目跟随预算”、“预算跟随计划”。

首先，我们应该确保“资金跟随项目”。

专项债券募集资金作为公共资金的重要组成部分，应遵循公共资金管理的一般原则，除非有明确合理的用途，否则不得支出。就投资支出而言，这些明确而合理的目的通常由具体的政府投资项目承担，而专门的债券则是为这些项目筹集资金。“资金跟随项目”，要求发行和使用专项债券应以已经建立并纳入预算的项目为基础。

在实践中，这一原则往往被忽视，导致“有财无好工程”的怪现象，导致特种债券“补短板、扩大内需”的效果大大降低。经过多年的努力，各级政府的项目库体系已基本建立，为实现“资金跟随项目”提供了框架。然而，缺少关键细节的问题仍然很严重。

缺少四个关键细节。一是项目目的和设计的事前论证和审查机制，对应于可行性论证的第一阶段。在目前的项目决策机制和程序下，许多项目没有经过严格的专业论证，高风险的失败隐患从一开始就被埋下了。

二是项目目标的报告和审计机制。项目目标应与政策目标紧密联系，并通过量化绩效目标进行衡量和评估。“政策目标-项目目标-绩效目标”之间的密切联系取决于良好的项目决策和管理程序，也取决于专门的技术解决方案。三重目标之间的差异和相互关系需要明确界定。

第三和第四个缺失的关键细节是“项目战略计划”和“项目管理”的预评估机制。战略规划旨在明确“如何实施”这些项目，包括具体的实施计划和战略，并应在使用特殊债券的关键领域单独制定，如公共交通和市政基础设施、城乡电网和天然气管道等能源项目，以及城市污水和垃圾处理等生态环境保护项目。战略计划应该是项目可行性论证以及项目管理的一个组成部分。

总的来说，当前特种债券管理的深层次问题不是发行和使用本身，而是发行和使用所依赖的微观基础薄弱。除非将以上四个关键细节植入到项目决策过程和机制中，“资金跟项目走”才能真正实现。

其次，我们应该确保“项目遵循预算”。

长期以来，项目决策和管理一直与预算过程相分离，导致了两种负面后果。首先，项目选择应与预算过程的约束和指导分开。政府投资项目需要通过预算进行融资，包括从专项债务中筹集的资金，在一定时期内可用于项目投资的总预算资金是有限的，因此不可能同时实施所有备选项目，这意味着项目选择只能通过严格联系预算流程来实现。项目选择主要对应预算编制和评审阶段。在预算编制和审查未能有效约束和引导项目选择的情况下，预算将不会成为管理特种债券发行和使用的有效工具。

第二，项目的运作和管理脱离了预算过程的约束和指导。与项目选择中注重配置绩效不同，项目运营管理注重运营绩效。首先是项目的绩效，其次是产出绩效，最后是投入绩效。以某污水处理项目为例，绩效可定义为“水质改善30%”，产出绩效可定义为“污水处理1000万吨”，投入绩效可定义为“污水处理平均吨成本降低20%”。确保预算执行和评价能够实时跟踪和监控这些绩效指标的动态变化非常重要，但前提是运营管理能够满足预算执行和评价程序。

“项目服从预算”的另一个重要含义是，只有资金来源明确并通过初步审查的项目才能纳入预算。在实践中，许多有问题的项目被匆忙列入预算，这已成为“半拖工程”的一个重要原因。这些失败的项目造成了巨大的有形和无形损失。由于目前的项目决策过程通常缺乏至少在事件发生之前、期间和之后的纠错机制，这个问题一直困扰着特殊债券的发行和使用。在此，明确可纳入预算的项目应满足的条件是非常重要的，包括施工前的准备工作如环境评估报告、移民安置和项目招标等是否到位。

“项目遵循预算”不应狭隘地理解为在基金预算中安排用于支付特别债券的资金。真正重要的问题在于，预算过程能够在很大程度上提前约束和引导项目选择，以及事件发生前后的项目运作管理。区分预算文件和预算程序的不同作用很重要。虽然预算文件具有很强的约束力，能够提供相关信息，但只能通过预算程序来执行。“项目遵循预算”的重点首先是“项目遵循预算程序”，其次是“项目遵循预算文件”。

第三，我们应该确保“预算遵循计划”。

这里的规划具体是指中期财务规划，具体是指2020年至2022年的财务规划。国民经济和社会发展规划、区域规划和产业规划已得到广泛实施，但只有借助中期财政规划才能实施。然而，几种规划之间的脱节仍然严重。

预算和中期财务规划之间也存在同样的脱节现象。从历史上看，世界上所有国家和政府的预算都是基于立法机关控制政府支出的要求而制定的年度预算。年度预算的前瞻性明显不足，这是投资项目生命周期管理的致命弱点。从之前的规划设计，到事件的实施和管理，再到事后的更换和更新，几乎所有投资项目的正确管理都高度依赖于至少3到5年的时间框架，因此中期财务规划特别有用。

这种有用性也反映在指导年度预算的运作上。由于时间框架太紧，年度预算引起人们对紧迫的短期财务问题的关注，项目生命周期管理容易被忽视。只有将年度预算置于中期财务规划的约束和指导之下，这种情况才能得到扭转。

2015年，中国首次实施中期财务规划试点，并逐步扩展到各级政府和部门。不过，这个机制的成效，主要视乎政府投资项目是否有一个真正的“中期计划”，即每一个财政年度都要决定最少在未来3年内会纳入财政预算的所有投资项目，并确保“一年内作出3项决定”，而不是现时的“某一年”。当然，比时间框架更重要的是，必须有实质性的“项目规划”程序和机制，这是目前缺少的关键环节。