李奇霖：70年土地制度改革之路

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未来住宅用地制度如何改革，无疑是影响房地产长效机制的重要一环。了解历史可以更好地预测未来。在本报告中，我们梳理了建国70年来城市土地制度变迁的历史，展望了未来城市土地制度改革的方向。

作者:李麒麟，联讯证券董事总经理兼首席宏观研究员

张德礼，联讯证券研究所宏观组

感谢中国人民大学研究生刘洋对本文的贡献

据报道，国土资源部部长蒋大明在1月15日召开的2018年全国国土资源工作会议上表示，中国将研究制定非房地产企业在所有权不变、符合规划条件的情况下依法取得的住宅用地的使用方法。深化利用农村集体建设用地建设租赁住房试点，推进建立多主体供应、多渠道保障、租购一体的住房制度，让所有人都能安居乐业。政府将不再是住宅用地的唯一提供者。

在2017年12月召开的中央经济工作会议上，提出了2018年的重点任务，其中之一是加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度。江部长的讲话是中央经济工作会议精神的贯彻和部署，预计后续将出台相关政策。

从这次讲话中，我们还可以看到，住宅用地市场进一步放松和分散的信号是明显的。首先，2001年建立城市土地储备制度后，打破了地方政府对城市居住用地的垄断。其次，近年来政策鼓励的房屋租赁也将加速发展，因为开发商可以使用相对便宜的集体土地。

未来住宅用地制度如何改革，无疑是影响房地产长效机制的重要一环。了解历史可以更好地预测未来。在本报告中，我们梳理了建国70年来城市土地制度变迁的历史，展望了未来城市土地制度改革的方向。

一、70年来城市土地制度改革之路

新中国成立以来，城市土地制度的演变大致可分为五个阶段。

1.1949-1978年:行政分配和免费使用

新中国成立初期，国有和私有城市土地并存。各级政府接管和没收了国民党政府、帝国主义和官僚资产阶级的城市土地，但继续承认民族工商业、个体劳动者和城市居民的私有土地。

1950年4月国务院颁布的《契税暂行条例》规定，凡购买、出售、典当、捐赠或交换土地和房屋的政府机构和个人，均应缴纳契税。城市私有土地可以买卖、出租、购买、典当、捐赠或交换。

1956年1月，中共中央书记处发表了《关于城市私人房地产基本情况和社会主义改造的意见》,规定空市土地、街道基地等所有私人房地产都应通过适当措施归还国家。至此，城市土地的整体国有化已经实现。

同时，该文件规定了城市土地的使用方法:地方政府不付租金就分配土地使用。

从1956年1月到1978年，城市土地使用制度是自由的、不确定的和不可移动的。这种制度安排具有明显的计划经济特征，有利于集中精力做大事，防止投机。

然而，完全否定市场机制在土地资源配置中的作用也有一些弊端。

一方面，虽然国家是城市土地的所有者，但由于土地是免费分配的，可以长期使用，各级政府不能直接实现经济回报。然而，与此同时，有必要投资土地整理。在这个过程中，各级政府实际上进行了净投资。

另一方面，由于自由分配、长期使用和低占用成本，城市土地需求不合理地扩大，一些单位获得的土地远远超过实际需要的规模。此外，土地不能转让，一些单位闲置，而其他单位迫切需要土地，但不能得到它，导致土地利用效率低下。

2.1979-1988年:建立城市土地有偿使用制度

改革开放后，经济体制发生了巨大的变化。作为最基本的制度之一，土地制度发生了深刻的变化。城市土地制度改革始于有偿使用，旨在建立市场化的分配机制。

城市土地有偿使用，中外合资的第一个突破。1979年，国务院颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，规定中国合营者的投资可以包括合营企业经营过程中提供的场地使用权。如果场地使用权不是中国合营者投资的一部分，合营者应向中国政府支付使用费。

1980年7月，国务院发布了《中外合资经营企业建设用地暂行规定》，明确要求中外合资经营企业使用的土地，无论是新征用的还是使用原企业场地的，都要收取场地使用费。

1982年，深圳开始按区位收取土地使用费。据统计，从1982年到1986年，深圳的土地使用费为3848万元。深圳的经验也开始在全国推广。到1988年，中国已有100多个城市开始征收城市土地使用费。

1988年，城市土地使用费改为土地使用税，征收范围扩大到所有城市土地使用者。根据1988年9月颁布的《中华人民共和国城市土地使用税暂行条例》，自当年11月起，城市土地按不同城市等级征收土地使用税。国内土地使用者由中央政府统一征收土地使用税，而在中国的外商投资企业和外国企业由各地区和城市征收土地使用税。

3.1988-1995年:建立城市土地流转制度

征收城市土地使用费或使用税增加了土地使用者的成本，并在一定程度上抑制了土地闲置现象。一些单位甚至自愿将多年遗弃的土地移交给国家。

然而，由于使用费或使用税的征收标准较低，无法解决城市基础设施建设资金长期短缺的问题。更重要的是，土地作为一种生产要素，不能自由流通，获得土地的成本对大多数企业来说是一样的。在这种情况下，土地可能实际上没有被用在最有效的地方。

因此，有必要创新土地制度，以适应经济发展的要求。深圳再次率先取得突破。1987年7月，深圳市政府提出了改革方案。在明确国有城市土地的前提下，政府采取招标和竞争性招标的方式出让城市土地使用权。

1987年9月，深航首次以有偿转让协议的方式将5300平方米的地块出售给中国航空空技术进出口公司。

同年12月，深圳首次公开拍卖土地使用权，一家房地产公司以525万元的价格获得了8588平方米的土地。这是新中国成立后的第一次土地拍卖。

同年11月，国务院将深圳、上海、天津、厦门、福州等沿海城市列为土地使用制度改革试点。根据试点城市土地所有权和使用权分离的原则，在城市土地所有权属于国家的前提下，地方政府可以通过协议、招标、拍卖等方式转让一定期限的土地使用权。获得土地的单位除了自己使用之外，还可以转让、出租或抵押土地。

1988年，法律确认土地可以转让。同年4月通过的《宪法修正案》将“有关土地不得转让”的原规定改为“土地使用权可以依法转让”。《土地管理法》也根据《宪法修正案》进行了修订，该修正案在法律层面上保障土地使用权的转让和转移。

1990年5月，国务院发布了《中华人民共和国城市土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定了城市土地使用权的出让和转让。

土地流转制度的建立提高了土地作为生产要素的利用效率，也为地方政府基础设施建设提供了新的资金渠道。但在此期间，城市土地供应体系仍有许多问题需要解决:

首先，土地供应行政划拨和有偿转让的双轨制并存。在实践中，两者的界限不清，导致土地使用者尽可能通过行政划拨获得土地，有偿转让比例低，损害国家利益。

其次，在有偿转让中，协议转让所占比例相对较高。为了吸引投资和寻租，地方政府对城市土地有偿转让没有高度的市场化，往往通过协议转让土地使用权。

第三，城市土地供给长，地方政府控制总量的能力弱。地方政府可以控制新增土地供应，但由于处于无偿、不确定和非流动阶段，一些单位获得的土地超过了实际需求，手中有闲置土地。这些企业可以通过办理手续、共同建房、以地换房等方式进行土地使用权交易，它们实际上是土地供应商。

4.1996-2000年:建立土地储备制度，政府垄断土地供应

为了增强政府控制一级土地市场的能力，减少大规模建设用地的扰动，提高这些建设用地的利用效率，经过探索，一种具有垄断特征的城市土地运行机制——土地储备制度应运而生。

中国第一个土地储备机构上海土地开发中心成立于1996年，杭州土地储备中心成立于1997年。试点取得良好效果，开始在全国推广。上海土地开发中心成立五年来，全国669个县市建立了土地储备制度。

土地储备制度的模式是，在国有城市土地的前提下，土地管理部门授权土地储备机构通过收购、收回和置换的方式集中增量土地和现有土地，土地储备机构统一组织土地开发或再开发，将“原土地”转化为“预备土地”，然后根据土地供应计划分批进入市场。

与以往的土地多元供给相比，在土地储备制度下，政府对一级土地市场的垄断能力明显增强，这也是土地财政运行的前提。

5.自2001年起，实行土地招标、拍卖和挂牌制度

城市土地制度改革的目标是以市场为导向配置土地资源。土地储备制度提高了政府控制土地供应的能力，但土地使用权仍主要通过协议转让，土地资源的分配受行政力量的影响很大。定价机制也属于行政定价模式，不能充分挖掘土地作为生产要素的市场价值。

2001年，国务院开始在全国范围内进行土地使用权招标拍卖。同年4月，国务院发布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，要求各地要大力推进土地使用权招标拍卖，以体现市场经济原则，保证土地使用权交易的公开、公平、公正。除国家安全和保密的要求外，国有建设用地的供应必须公开。商业房地产开发用地和其他土地供应计划公布后，同一地块上有两个以上土地使用者的，必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法通过招标、拍卖方式提供。

2002年7月，国土资源部颁布了《国有土地使用权招标拍卖挂牌出让规定》，要求国有土地使用权以招标拍卖挂牌方式出让。文件还系统规定了国有土地使用权出让的原则、范围、程序和法律责任。

2003年，国土资源部颁布了《国有土地使用权协议出让规定》，要求协议出让土地必须公开，并引入市场竞争机制。

2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求加快工业用地的市场化配置。2006年，国务院发布《关于加强土地调控的通知》，规定工业用地必须采取招标、拍卖、挂牌方式出让，出让价格不得低于公布的最低价格标准。

到目前为止，土地一级市场已经被土地储备制度所垄断，商业用地、居住用地和工业用地的招标、拍卖、挂牌出让制度已经基本建立，并沿用至今。

第二，城市土地制度改革走向何方

姜大明部长在2018年全国国土资源工作会议上的讲话没有披露非房地产企业取得住宅用地使用权的具体措施，落地时间也不明确。

结合江部长提出的权属不变且符合规划条件的事实，结合建国后城市土地制度变迁的历史，我们认为非房地产企业将依法取得使用权的土地转为住宅用地有三种可能的方式:

一是通过土地储备机构，对非房地产企业依法取得使用权的土地进行征用，并重新进行招标拍卖。

二是借助土地招标、拍卖和挂牌制度，将非房地产企业获得的土地使用权公开转让给房地产开发企业。

第三，允许非房地产企业开发建设依法享有使用权的房屋用地。由于该业务不包括房地产开发，它可以作为员工福利房出售，但不太可能对外出售。

目前，第一种方法最有可能，第三种方法最不可能。一级土地市场的垄断是土地金融运行的前提条件之一。此外，为满足规划需要，土地储备机构应统一购买土地，这对拥有土地使用权的非房地产企业更为公平。

然而，第三种方法，从目前的情况来看，是不确定的，它是否可以明确房屋的产权。如果可以授予产权，由于工业用地价格低于住宅用地价格，将工业用地转为住宅用地将降低住房总成本，这将对商品房市场带来调整压力。此外，大规模的相对低成本的住房供应也将给予企业和非企业员工交易套利的激励，因为双方都可以从中受益。

但是，无论最终的方法是什么，可以肯定的是，在保持土地金融和房地产市场稳定的背景下，非房地产企业依法用作住宅用地的土地数量可能会非常有限。

一方面，地方政府很难在短期内摆脱对土地财政的依赖。除了国有土地使用权转让的最直接收入外，以土地为资产的抵押融资也是地方政府建设基础设施和公共服务项目的重要资本补充。

房地产市场的快速发展、土地一级市场供给的垄断以及招投标、拍卖和挂牌制度的结合是城市地价和土地财政运行的前提。其中一个因素，利润空，将威胁土地财政的稳定。这意味着，即使非房地产企业依法获得的土地被释放为住宅用地，其规模可能是有限的。

另一方面，2013年后，受18亿亩耕地红线和城乡二元土地制度的制约，也受人为因素的控制，国有建设用地供应面积持续下降。可以看出，从2013年到2016年，北京市住宅用地供应的完成率一直在不断下降，这不仅是为了保持地价的稳定，也是为了保持房价的稳定。

从房地产调控的经验来看，我们重视需求管理，如限购、限贷等，但很少有扩大供给的实际措施。从这个角度看，短期内非房地产企业依法取得的土地很难大规模投放到住宅用地市场。

房地产的长效机制正在逐步建立，增加住宅用地供应是必要措施之一。我们认为，除了将非房地产企业依法取得的土地用作住宅用地外，还可以采取以下三项措施。

第一，拓宽地方政府的资金来源，减少对土地财政的依赖。如前所述，2013年后，由于某些人为因素，国有建设用地的面积供应持续下降，目的是通过控制土地供应来维持土地金融的运行。

因此，地方政府能够有效增加土地供给，加快商品房住宅产权来源的前提是减少地方政府对土地财政的依赖。这需要从财政收支两个方面入手:

在收入方面，增加新的地方税，适度增加新的地方政府债券。自2017年以来，对地方债务的严格监管得到加强，几乎所有类型的融资都被冻结。作为地方政府借款的唯一合法渠道，地方政府新发行的债券数量应适当增加。同时，拓宽财政收入，如开征财产税并将其列为地方税。

在支出方面，行政权力适度向中央政府转移。

二是增加居住用地比例。除了国有建设用地供应面积减少外，国内市场普遍面临住宅用地比重偏低的局面。

以北京为例，从2008年到2017年的10年间，住宅用地供给占总供给面积的比例一直低于50%，2015年由于总供给面积的减少而被动上升到47.8%，2017年由于住宅用地供给根据存量情况动态调整而上升到47.7%。上海的居住用地比例略高于北京，但总体上不到60%。

随着产业结构的升级，工业用地的比重正在缩小，这也为增加居住用地的比重提供了依据。

第三，疏通城乡二元土地制度，缓解大城市土地供给压力。在中国现行的土地制度下，城市土地属于国家所有，而农村土地属于集体所有。根据现行法律，农村集体土地在转让或拍卖前必须被征用为国有土地。

姜大明部长指出，深化利用农村集体管理建设用地建设租赁住房试点，实际上是加快城乡土地制度的整合，有利于缓解城市土地供应压力。

以深圳为例，据统计，2013年深圳共有241个村庄，土地总面积43.9平方公里，人口215万，超过当年深圳常住人口的20%。将这些集体土地征用为国有土地显然可以丰富深圳的土地供应。

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