邓海清:改革力度超预期确定 资本市场短期需要防风险

本篇文章9589字，读完约24分钟

就2018年的机构改革而言，最大的不同是，前七次机构改革都是“国务院机构改革”，而这次是“党和国家机构改革”，与前几次相比，水平和范围明显提高。根据刘禾最近在达沃斯论坛上的声明，中国今年将推出新的改革开放措施，其中一些可能超出国际预期。我们认为，这一体制改革是“超出预期”的重要内容。

作者:邓海清，九州证券全球首席经济学家

2018年2月26日至28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议在北京举行。会议强调，"深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革"，开启了改革开放以来新一轮机构改革。

对此，克里斯蒂娜·菲茨从机构改革、军委改革和金融监管改革三个方面简要梳理了中国机构改革的历史背景，并提出了自己的一些看法，主要内容如下:

1.自1978年十一届三中全会以来，中国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年进行了行政管理体制改革。2007年党的十七大报告提出了“大部门制”，为机构改革指明了新的方向，逐步实现了职能大、领域广、机构少，确保了决策权、行政权和监督权的相互制约和协调。

2.2018年的机构改革与以往的最大区别在于，之前的七次机构改革都是“国务院机构改革”，而这次是“党和国家的机构改革”，其水平和范围较之前明显提高。根据刘禾最近在达沃斯论坛上的发言，“中国今年将推出新的改革开放措施，其中一些可能超出国际预期”，我们认为，这一机构改革是“超出预期”的重要组成部分。

3.自2016年以来，这一军事改革为中国人民解放军开创了新局面。通过领导指挥体制的重组、军委机构的调整和建立、军事人员规模和结构的调整、纪检监察部门的深入部署等四个方面的改革，形成了新形势下的军事战略方针。这不仅是对军队政治生态的再净化，也是对军队组织结构和力量体系的革命性重塑，使中国人民解放军在加强军队建设的道路上迈出了坚实的一步。

4.借鉴国际经验，市场认为中国金融监管模式改革的可能性主要包括以下三种类型:

一是“超央行”监管模式，由于央行监管的全能化，将使危机救助更快，货币政策传导路径更有效，但由于央行职能过于集中，影响了监管效率，不利于专业分工与整体协调之间的平衡。同时，超级央行模式存在一定的道德风险；

二是“一线一会”的监管模式将形成中央银行和超级监管部门并存的局面，超级监管部门的建立将有助于减少同质监管和监管竞争的问题。但是，在“一线一会”的格局下，货币政策、宏观审慎和微观监管是分离的，难以形成统一系统的宏观调控问题，不利于货币政策的传导效率和宏观调控能力；

第三，“一方两会”的监管模式明确区分了机构监管和职能监管，有效提高了监管效率，降低了金融监管成本，但也将货币政策、宏观审慎和微观监管分开，存在一定的协调问题。同时，在金融危机的救助过程中，它并不像“超级央行”模式那样有效。

总的来说，“超级中央银行”监管模式与“一党一会”和“两会一党两会”监管模式都有相应的优势逻辑，但也存在相应的模式缺陷。除上述方案外，还有其他方案，如保持“一行三会”不变、银行监管并入央行、中国保监会和中国银行业监督管理委员会合并等。，这里没有列出，它们都有各自的优点和缺点。

5.在大规模资产配置方面，自2017年底以来，我们一直是“中国债券市场的第一领导者”。核心观点是“2018年最好和最确定的机会是利率债券”，“超过3.8%的10年期政府债券是闭着眼睛买的。”目前已经得到充分验证:1月19日以来，截至3月1日，10年期国债收益率已下降16个基点，至3.82%。

对于最近的资本市场，不确定性增加:随着即将到来的“两会”，市场对新的金融官员(包括国务院金融稳定发展委员会新主任、新的央行行长、新的监管领导人等)的政策预期。)可能会再次出现。不确定性，特别是市场对“严格监管+货币紧缩”的担忧可能再次出现，这可能对前期乐观的市场情绪产生短期影响，对股市和债市都有压力；

此外，2018年可能会出现“存款利率上调、货币市场利率稳定”的情况，这也可能会对债券市场产生短期影响，也会对银行股产生负面影响。目前，货币市场利率与存款利率存在差距，即2016年第四季度后货币市场利率快速上升，而存贷款利率特别是存款利率并未上升。2018年可能出现“存款利率上升、货币市场利率稳定”的新特点，这也可能对债券市场产生影响。请注意，我们这里的货币市场利率是市场交易利率，而不是市场利率。

对于2018年的债券市场，我们的核心观点保持不变。保持超过3.8%的10年期国债具有绝对配置价值。“2018年最好和最确定的机会是利率债券”；但是，我们不认为2014-2016年中国债券市场会重蹈“疯牛病”的覆辙，因此我们需要警惕短期冲击，投资者需要根据自身的制度属性合理安排债券市场的投资策略。

首先，以史为鉴，党和国家机构的改革将超出预期

随着全球化进程和中国经济的发展，新时代需要政府机构不断改革，与时俱进。在这方面，菲茨克在克里斯蒂娜的渠道已经简单梳理。改革开放以来，中国的七次行政管理体制改革分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年。这七项行政管理体制改革旨在精简机构，适应经济发展，以精简、统一、高效为原则，实现政府转型。特别是2007年党的十七大报告明确提出了“大部门制”，开始逐步实现职能大、领域广、机构少，从而保证了决策权、行政权和监督权的相互制约和协调。

就2018年的机构改革而言，最大的不同是，前七次机构改革都是“国务院机构改革”，而这次是“党和国家机构改革”，与前几次相比，水平和范围明显提高。根据刘禾最近在达沃斯论坛上的讲话，中国今年将推出新的改革开放措施，其中一些措施可能超出国际预期。我们认为，这一体制改革是“超出预期”的重要内容。

图1:自七次机构改革以来，国务院的部门数量逐渐减少

1.1982年，国务院机构改革进行了“市管县”的体制改革

1982年以前，国务院机构庞大臃肿，国务院设立的机构多达100个，导致职责不清、运转不灵、官僚主义严重等问题。此外，1978年十一届三中全会调整了工作重点，为加快社会主义现代化进程，国务院机构改革亟待解决。改革后，国务院工作部门的数量从100个大幅减少到61个。

改革措施包括:一是改革了国务院领导体制，减少了副总理人数，设立了国务委员。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员和秘书长组成；第二，大幅削减和合并业务相似的重叠机构；三是地方政府机构改革完成了精简机构、精简编制、实行老干部退休制度、加强干部轮训等多项任务；第四，中共中央发出通知，改革区域体制，实行市管县体制，打破多年来的市县壁垒和封闭的城乡分割、工农分离的自然经济格局，按照专业化分工合作的原则，发展全方位、多层次、多渠道的城乡经济联系；第五，1982年宪法的颁布开启了中国行政法制改革的新时期。

2.1988年，行政体制改革明确提出政府职能转变

1988年前后，中国经济体制改革的重点已经从农村转移到城市。由于城市高度集中于文化、各种生产要素、技术和人才，单靠调整经济政策已不能解决问题，体制层面的改革迫在眉睫。1988年的中央政府改革就是在这样的环境背景下进行的。改革的重点是转变政府职能，并结合政府的制度化。改革后，国务院各部委的数量从45个减少到41个。

改革措施包括:一是中央政府的机构改革和职能转变。在经济管理部门，重点是在综合部门内减少和合并专业管理部门和专业部门；在非经济管理部门，按照政企分开的原则，转变职能，下放权力，调整内部结构，精简人员；二是强化宏观调控部门、经济监管部门、社会管理部门和资产、资源与环境管理部门的职能，使财政部、中国人民银行和国家计委成为宏观调控的“三驾马车”；第三，地方政府机构改革，将地方政府机构改革从省一级向下推进；四是清理整顿国家机关附属机构，实行集中管理，建立政府特殊津贴制度，实行专业技术职务聘任制。

3.1993年的行政体制改革适应了建立社会主义市场经济的需要

1992年，中国共产党第十四次全国代表大会提出了建立社会主义市场经济体制的宏伟目标，要求建立适应社会主义市场经济需要的组织。改革的原则是转变职能，理顺关系，简化管理，提高效率；改革的重点是转变政府职能，强化宏观调控和监管部门，强化社会管理部门，在宏观层面上管好，在微观层面上放开。这次改革后，国务院原来的组成是42个，调整为41个，减少一个。

改革措施包括:一是自1994年以来，对传统的计划、财税、金融和流通体制进行了改革，探索了政府宏观调控体系；第二，调整和重新配置国务院机构的职能；第三，将体制改革与国家公务员制度紧密结合起来；第四，明确了事业单位改革的原则，即政事分开和社会化，事业单位人员分类管理制度初步形成；第五，1993年8月，《国家公务员暂行条例》于同年10月颁布实施，这是中国行政法制改革的重要一步，也是中国人事管理法制化的根本标志。

4.1998年，建立了高效、协调运行、行为规范的政府行政管理体系，完善了国家公务员制度

1998年，第九届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《国务院关于机构改革方案的决定》，启动了新一轮大规模的机构改革，旨在建立高效、协调运行、行为规范的政府管理体制，完善国家公务员制度，建设一支高素质的专业管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的中国特色政府管理体制。改革后，国务院的部门从40个减少到29个。

改革措施包括:第一，精简国务院各部委。国务院不再保留15个部委，包括电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部等。，新增4个部委，即国防科技工业委员会、信息产业部、劳动和社会保障部、国土资源部；二是地方政府机构改革相继启动。1999年后，省政府和党委分别启动了机构改革。2000年，市、县、乡机构改革全面启动；第三，在转变政府职能方面，全国实行了政企分开，加强和改善了对国有资产运营的监管。

5.2003年，行政体制改革，成立了国有资产监督管理委员会。政府不再直接管理国有企业

中国于2001年加入世界贸易组织。在这种情况下，2003年开始的行政管理体制和机构改革，以科学发展观为指导，更加注重政府职能转变，促进了经济、社会和人的全面发展。经过这次改革，国务院的29个部门已经调整为28个。

改革措施包括:一是国务院机构改革，按照政企分开、深化国有资产管理体制改革的原则，成立国务院国有资产监督管理委员会；为了提高宏观调控的有效性，国家发展计划委员会改为国家发展和改革委员会；为了完善金融监管体系，中国银行(601988，诊断单位)成立了行业监督管理委员会；为适应国内外贸易业务一体化的发展趋势和中国加入世贸组织的新形势，商务部成立；二是地方政府管理创新，行政审批程序和方式发生变化和创新，行政许可集中管理制度得到落实，政府现代化和信息化不断推进，政府问责制度得到建立；第三，2003年8月，通过了《中华人民共和国行政许可法》；2005年4月，《中华人民共和国公务员法》获得通过，并于2006年1月生效。

6.2008年，探索实施功能有机统一的大型系统

2008年，政府机构的缺点之一是微观控制过多，宏观经济管理、市场监督部门、社会管理和公共服务部门相对薄弱。为了解决政府机构过度分工、性质趋同、职责重叠等问题，改革开放后的第六次机构改革拉开了序幕。在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中，“加大机构整合力度，探索实行大系统、职能有机统一”开始了。这次机构改革后，国务院各部门的数量调整为27个。

“大部门制”是根据政府的综合管理职能将政府部门组合起来，形成一个超大部门的政府组织体系，其特点是扩大一个部门管理的业务范围，将各种相关事务交由一个部门管理，从而最大限度地避免政府职能重叠、多政府、多头管理。

改革措施包括:第一，铁路行政管理与企业管理分离，由铁道部负责制定铁路发展计划和政策，交由交通部负责；第二，成立国家卫生和计划生育委员会；第三，组建中国食品药品监督管理局；第四，成立国家新闻出版广电总局；第五，重建国家海洋局；第六，重建国家能源局。

7.2013年，以职能转变为核心，继续简政放权，完善体制机制，提高行政效率，稳步推进大系统改革

在2013年的机构改革中，确立了“推进机构改革，完善体制机制，提高行政效率，提高行政效率，稳步推进大系统改革”的基本方向，以转变职能为核心，继续简化行政，下放权力，完善体制机制，稳步推进大系统改革。经过这次机构改革，国务院的部门数量已经调整到25个。

改革措施包括:第一，2013年取消了铁道部，将卫生部和计划生育委员会合并为卫生和计划生育委员会；第二，职能相近的政府和政府机关将会合并或合署办公，这将开辟一个新的机构改革视野，将大系统的整合扩大到党政部门，形成一个行政部门大系统之外的新的大系统。

一个细节是，央行隶属于国务院的一个部门，而证监会、银监会和保监会不是国务院的部门，而是国务院直属机构，如社会保障委员会。

表1:2013年机构改革后，除国务院办公厅外，国务院设立了25个部门

审计署

总的来说，中国政府的行政管理体制通过体制改革，以精简机构、适应经济发展为目标，以精简、统一、效能为原则，不断建立起比较完善的社会主义行政管理体制，实现了转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效率的目标。同时，提出了“大部门制”的改革方向，真正实现职能大、领域广、机构少，保障决策权和执行权

就2018年的机构改革而言，最大的不同是，前七次机构改革都是“国务院机构改革”，而这次是“党和国家机构改革”，与前几次相比，水平和范围明显提高。根据刘禾最近在达沃斯论坛上的讲话，中国今年将推出新的改革开放措施，其中一些措施可能超出国际预期。我们认为，这一体制改革是“超出预期”的重要内容。

二是军事体制改革:2016年，改革和加强军队的战略全面实施

与其他行政体制改革相比，军队改革一直是检验党和国家领导人执政能力的“硬骨头”。在21世纪的中国，随着综合国力的提高和“一带一路”战略的稳步发展，国际利益要求中国人民解放军的视野不应局限于国内和近海地区，而应趋向于远海和深蓝，因此原“军区制”和“大陆军制”注定要经历一场剧烈的变革。自2016年以来，中国人民解放军进行了有史以来规模最大的改革，覆盖了所有领域，联系了所有层面。

在这方面，克里斯蒂娜·菲茨频道梳理了自2016年以来的这轮军事改革，主要包括以下四个方面:

首先，领导和指挥系统进行了重组。作为“60多年来中国最大的军事改革”，这次改革的重点在于领导指挥体制的重建，最明显的标志就是建立了“中央军委负责、战区主战、军队建设主体”的全新领导指挥模式。与过去按地区划分的七个军区相比，五个战区的划分标准在于战略方向，战略方向是根据国家安全环境和军队承担的任务，按照一个战区应处理一个或两个战略方向的原则确定的。

同时，各军种平时对部队进行管理培训，战时各战区扮演类似项目组的角色。在现代战争要素逐渐从二维向三维甚至多维转变的大趋势下，这样一个清晰的领导指挥体系分工，不仅可以在战争真正到来的那一天，全方位调动部队的资源，而且可以保证各军种作战力量的充分配合，从而为我军增强战斗力打下坚实的基础。此外，军兵种和战区的不同分工可以降低以往军兵种的腐败风险，既注重管理培训，又注重实战考核，同时还可以避免军队中的山头主义和派性。

第二，改组了中央军事委员会。军委已由原来的“四总部”调整为15个职能部门，这不仅是简单的数量增加，也是指挥管理和建设监督的重新设计，是决策规划和评估实施的全新配置。从本质上来说，这是中国人民解放军军事委员会从自身定位到职能分工的重新设计，也是此次军事改革中最具革命性的改革举措。

因此，该组织的地位已经从以前的“领导”地位转变为“办事员”。随着形势和任务的发展，我军以往四大司令部体制存在的问题日益突出，逐渐形成了独立的领导层级，不利于军委的统一领导。军事改革调整为多部门体制后，军委机关逐步发挥参谋机关、执行机关和服务机关的作用，直接向中央军委负责。同时，原有的“树型”协调模式逐步调整为多部门体系下的“网状”协调模式，保证了各基层作战单位执行作战任务的效率和时效性。

第三，军事人员的规模和结构调整。2015年9月3日，他在天安门广场发表了重要讲话，并向全世界人民宣布，中国人民解放军将解除30万人的武装。众所周知，在这次裁军的背后，中国人民解放军的人事结构发生了全新的调整。

第一，非战斗组织的人员已经大大减少，但特种部队的人员可能会增加，例如电子对抗部队和海军陆战队可能会扩大，这优化了军事服务的比例，使其更符合实际作战的要求。第二，军事人员保障制度的逐步完善，如建立退役军事人员管理保障机构，相继出台了军事文职人员制度、士官制度、军官职业化等一系列制度，对留住人才、稳定军队士气起到了积极作用。三是军民融合技术的发展，可以概括为两个方面的整体，即“军转民”和“民转军”。同时，民兵制度的健康发展也为国防后备力量提供了动力。

四是纪检监察部门深入进驻。十八大以来的五年间，郭、、徐才厚等“大老虎”相继倒下。但是，深层次的问题和“小苍蝇”现象还没有完全解决，一些领域的反腐败斗争形势依然十分严峻。在这次军事改革中，决定成立新的军事委员会纪律检查委员会，由军事委员会直接领导，并分别向军事委员会各部门和战区派出纪律检查小组。与此同时，军事委员会审计委员会也进行了调整和设立，所有这些委员会都获得了审计资格。

建立新的军委政法委员会，调整军事司法体制，设立相应的军事法院和军事检察院，依法独立公正地行使职权。这一系列重大举措为解决体制执行不力、权力运行监督机制不完善、领导干部害怕行使权力等顽疾提供了制度支持，为遏制军队腐败提供了制度保障。

总体而言，2016年以来的军事改革为中国人民解放军开创了新局面。通过领导指挥体制的重组、军事委员会的调整和建立、军事人员规模和结构的调整、纪检监察部门的深入部署等四个方面的改革，新形势下的军事战略方针已经形成，这不仅是军事政治生态的再净化，也是军事组织结构和力量体系的革命性重塑，使中国人民解放军在强国之路上迈出了坚实的步伐。

第三，市场主流认为金融监管体制改革的可能性

2017年7月，国务院成立金融稳定发展委员会，统筹规划中国金融监管体系，形成“一委一党三会”的监管体制。借鉴国际经验，市场认为中国金融监管模式改革的可能性主要包括以下三种类型:

1.“超级央行”的监管模式

在“超级中央银行”监管模式下，有必要将银监会纳入中央银行，证监会和保监会的机构监管部门也应纳入中央银行，以设立新的职能监管部门。在这种情况下，由于超级央行的监管全能，它将使危机救援更加迅速有效，也使货币政策的传导路径更加有效。同时，超级央行可以通过调动流动性管理的激励和约束功能，引导金融机构加强自律，从而达到调控的目的。

但是，超级央行的职能过于集中，影响了监管效率，不利于专业分工和整体协调之间的平衡。同时，在超级央行模式下，也存在一定的道德风险。由于金融监管和金融援助都属于中央银行的职能，客观上援助具有便利性，这将增加金融机构的风险偏好，增加金融风险。

此外，中国当前金融监管亟待解决的问题是空监管、重复监管和监管套利。然而，“超级央行”的监管模式是围绕宏观审慎政策框架进行的，主要是为了应对和防范系统性重要金融机构监管不力，这与我国国情有一定差距。

2.“一线一会”监管模式

在“一线一会”的监管模式下，有必要将三个协会合并，形成一个统一的金融监管部门，旨在加强金融监管协调，维护金融稳定和安全。因此，在“一线一会”的监管模式下，由于金融监管部门独立于中央银行，金融监管政策与货币政策是对立的。

超级监管部门的设立将有助于减少同质监管和监管竞争的问题，同时，加强银行、保险和证券金融监管的协调，更好地解决目前中国金融监管空白、金融监管重复和监管套利的情况。

然而，在“一对一”的监管模式下，中央银行与超级金融监管部门之间的协调将难以处理。考虑到央行的宏观审慎职能，“一对一”的金融监管职能仍将处于重复监管的情况下，宏观层面的协调问题难以解决。同时，由于“一线一会”模式的存在，货币政策、宏观审慎和微观监管是分离的，难以形成统一系统的宏观调控问题，不利于货币政策的传导效率和宏观调控能力。

3.“一线两课”监管模式

在“一行两会”的监管模式下，有必要将宏观审慎监管与行为监管分开，分别设立相应的监管部门，并保持与央行的独立性，从而形成“一行两会”的金融监管模式。在这种模式下，银行和保险金融机构需要合并，银监会和保监会也需要合并。由于“一党两会”的监督模式，明确区分了机构监督和职能监督，有效提高了监督效率，降低了金融监督成本。

但是，这种模式与“一党一会”的监督模式相同。由于货币政策、宏观审慎和微观监管的分离，金融监管过程中也存在监管摩擦问题。同时，在金融危机救助过程中，它可能不如“超级央行”模式有效。

总的来说，“超级中央银行”监管模式与“一党一会”和“两会一党两会”监管模式都有相应的优势逻辑，但也存在相应的模式缺陷。除上述方案外，还有其他方案，如保持“一行三会”不变、银行监管并入央行、中国保监会和中国银行业监督管理委员会合并等。，这里没有列出，它们都有各自的优点和缺点。因此，不存在一刀切或一劳永逸的金融监管模式。中国的金融监管体系应适应国情和经济发展阶段，并随着重大矛盾的发展演变而动态调整。

第四，金融市场:不确定性增加，防止对资本市场的短期影响

在大规模资产配置方面，自2017年底以来，我们一直是“中国债券市场的第一领导者”。核心观点是“2018年最好和最确定的机会是利率债券”，“超过3.8%的10年期国债是闭着眼睛买的。”已经得到充分验证:自1月19日起，截至3月1日，10年期国债收益率已下降16个基点，至3.82%，为10年来的最高水平

对于近期的金融市场来说，不确定性增加了:随着即将到来的“两会”，市场对新任金融官员的政策预期(包括新任国务院金融稳定发展委员会主任、新任央行行长、新任监管领导人等)。)可能会再次出现。不确定性，特别是对“严格监管+货币紧缩”的恐惧可能再次出现，这可能对前期乐观的市场情绪产生短期影响，并对股市和债市造成压力；

此外，2018年可能出现“提高存款利率、稳定货币市场利率”的新特点，这可能对债券市场产生短期影响，对银行股产生负面影响。目前，货币市场利率与存款利率存在差距，即2016年第四季度后货币市场利率快速上升，而存贷款利率特别是存款利率并未上升。2018年可能出现“存款利率上升、货币市场利率稳定”的新特点，这也可能对债券市场产生影响。请注意，我们这里的货币市场利率是市场交易利率，而不是市场利率。

对于2018年的债券市场，我们的核心观点保持不变。保持超过3.8%的10年期国债具有绝对配置价值。“2018年最好和最确定的机会是利率债券”；但是，我们不认为2014-2016年中国债券市场会重蹈“疯牛病”的覆辙，因此我们需要警惕短期冲击，投资者需要根据自身的制度属性合理安排债券市场的投资策略。

这篇文章转载自“克里斯蒂娜菲茨频道”。本文由平台/作者授权的金融网站发布。请不要擅自转载。如果你对干货有意见或文章，你愿意为投资者提供最权威和专业的参考意见。无论你是权威专家、金融评论家还是智囊团，我们都欢迎你积极投稿，进入金融网站的著名栏目。
电子邮件地址:mingjia @ jrj，电话号码:010-83363000-3477。期待您的加入！