聂辉华：北京应该向周边省份“购买”清洁空气

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2017年，针对京津冀及周边地区的“环境风暴”取得了显著成效，但也产生了一些问题，主要问题是环境升级改造资金严重不足。

作者:聂，中国人民大学国家发展与战略研究所副所长，经济学院教授

作者

聂中国人民大学国家发展与战略研究所常务副所长、研究室副主任

李静，中国人民大学经济学院博士

邹静贤，中国人民大学国家发展与战略研究所研究员兼讲师

摘要

2017年，针对京津冀及周边地区的“环境风暴”取得了显著成效，但也产生了一些问题，主要问题是环境升级改造资金严重不足。粗略估计，环境保护升级预计将给北京周边地区带来相当于GDP 10%-30%的成本，在短期内将不可避免地拖累经济增长，影响就业和社会稳定。仅仅依靠地方政府的力量，很难在短时间内成功完成环境升级和改造。我们认为，解决环境保护升级改造资金短缺问题的新途径是建立跨区域环境保护转移支付机制，从经济发达地区向经济不发达地区提供财政补偿。跨区域转移支付机制的第一原则是“谁受益，谁付费”，第二原则是“谁污染，谁付费”。区域间转移支付机制符合当前的法律要求，在国内外具有较为成功的实践经验。文章对其运行模式、难点及配套措施提出了一些解决方案。

首先，资金短缺是京津冀地区环境保护的障碍

2013年，国务院发布了《大气污染防治行动计划》(即《大气十大条》)，要求到2017年，全国各地空气质量总体得到改善，京津冀地区细颗粒物浓度降低25%左右。为确保这一目标的实现，2017年，环境保护部从全国各地派出5000多名环境执法人员，对京津冀及周边“2+26”城市(包括山西、山东、河南部分地区)的大气污染防治进行了严格监管。环境保护监管取得显著成效。2017年，北京蓝天的数量达到了十年来的最高纪录。同时，前所未有的“环境风暴”也带来了一些问题。例如，河北等地的“煤改气”工作遇到了困难，天然气短缺约三分之一。在某些领域，人们意见很大，媒体不乏批评，这在一定程度上影响了政府的形象和公信力。上级部门计划不到位，下级官员工作方法简单粗暴，一些人观念转变缓慢，都是重要原因，但资金短缺是主要原因，环保方面已经升级升级，也可以说是整个京津冀地区及其周边地区转型升级的长期障碍。

首先，从农民的角度来看，环保升级意味着巨大的额外支出，这将明显减少农民的可支配收入。几年前，北京周边地区的一些农民“宁愿被拘留也不愿焚烧秸秆”，因为回收秸秆的成本高于焚烧秸秆，后者每亩成本约为50-100元。对于人均纯收入1万元的农民来说，10亩土地的秸秆回收成本占当年纯收入的5%-10%。以“煤制气”为例。过去，一个农民整个冬天烧煤取暖，费用大约是2000元。此后，“煤制气”项目初装费为5000元，其中政府补助3000元，农民承担2000元；扣除政府补贴后，农民在燃气上的花费比烧煤多2000元(约6000元)。对比前后，“煤改气”将导致一个典型的农民今年在取暖上多花4000元，占全年净收入的30%以上。特别是许多老年家庭和贫困家庭收入低，4000元的支出绝对不是一个小数目。

其次，从企业的角度来看，环保升级往往意味着成本翻倍，利润更加微薄。我们调查了北京周边一家生产纯碱粉的企业。过去，烧煤时，生产成本约为2000元/吨；后来改为烧稻草，成本翻了一番，达到4000元/吨；如果严格执行国家政策，用煤气和电作燃料，生产成本将飙升至1万元/吨。当地官员告诉我们，对于大多数企业来说，如果严格遵守国家环保排放要求，生产成本一般会翻倍，其中不包括更换生产设备的一次性投入成本。显然，在需求疲软的环境下，这对于大多数制造企业来说都是雪上加霜。

第三，从地方政府的角度来看，环境保护升级将在短期内导致减税、失业增加和财政支出增加。为了达到事后的空燃气质量标准，地方政府往往提前逐层提高环保标准，这不仅给企业带来很大的压力，也给自身带来很大的经济压力。大量中小企业被关停或停产，直接导致地方政府税收收入和国内生产总值减少，失业人口增加，维稳压力加大。一些地方要求大型劳动密集型企业搬迁或停产。如果提供适当的财政补贴，这是一笔不小的开支。在这种情况下，一些地方政府没有足够的财政资源，所以他们不能为农民和企业提供足够的补贴来提高他们的环境保护。

粗略估计，环境保护升级预计将给北京周边地区带来相当于GDP 10%-30%的成本，在短期内将不可避免地拖累经济增长，影响就业和社会稳定。仅仅依靠地方政府的力量，很难在短期内成功完成环境保护升级，并可能影响当地长期的经济增长和结构转型升级。

二、跨区域转移支付机制作为一种新思路

环境保护不仅关系到现代经济制度的建立，也关系到几代人的利益，因此有必要对环境保护的制度和机制进行创新。我们认为，解决环境保护升级改造资金短缺问题的新途径是建立跨区域转移支付机制，从经济发达地区向经济不发达地区提供财政补偿，共同推进环境保护升级改造，共同实现美丽蓝天的梦想。

首先，环境保护中的跨区域转移支付机制符合经济学的基本原理。根据经济学中最著名的“科斯定理”，在产权清晰、交易成本低的前提下，污染者和被污染方可以通过定价机制实现产出最大化和污染最小化。目前，排放交易和碳排放交易是科斯定理的应用，跨区域转移支付机制在环境保护中也是科斯定理的应用。

其次，环境保护跨区域转移支付机制符合“谁受益，谁付费”的基本原则。由于环境污染和经济发展都具有外部性，所以在污染控制中不应遵循“谁污染谁付费”的原则。每个地区都有发展经济和改善人民生活的权利。不能简单地认为污染地区应该免费消除污染。事实上，北京周边地区的经济发展水平普遍比较落后。这些地区通过经济发展解决了大量就业岗位，也为维护社会稳定，特别是首都周边的社会稳定做出了重要贡献。因此，考虑到外部性和社会公平，“谁受益谁付费”的原则应高于“谁污染谁付费”的原则，这也意味着首都地区应对周边地区的环境治理做出必要合理的补偿，周边地区也应承担部分成本。这也是解决地区发展不平衡问题的一项有益措施。

第三，环境保护跨区域转移支付机制符合现行法律要求，在国内外具有较为成功的实践经验。《环境保护法》第31条规定:国家引导受益区和生态保护区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。目前，浙江、江苏、辽宁、河南等十几个省已经出台了本省流域生态补偿的地方性法规，并取得了初步成效。例如，2005年，浙江省出台了《浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》。跨省生态补偿已有成功案例。举个例子。新安江上游在安徽省，而下游在浙江省。2010年，财政部、环境保护部、安徽省和浙江省签署了生态补偿试点方案。根据试点方案，中央政府从安徽省拨款3亿元治理新安江。安徽省配套资金1亿元，用于安徽省新安江上游生态补偿。在监测年度，以两省交界处的水质作为评价标准。如果上游安徽提供的水质高于基本标准，下游浙江将赔偿安徽1亿元；水质低于基本标准，安徽赔偿浙江1亿元。另一个跨国污染控制的成功案例。莱茵河全长1320公里，流经奥地利、瑞士、列支敦士登、意大利、德国、法国、卢森堡、比利时和荷兰。20世纪50年代以前，污染严重，鱼虾几乎绝迹。九个国家起草了关于莱茵河日常维护的国际协定，成立了国际保护莱茵河委员会，设立了几十个河岸检查站和数百个注册通知人，下游的荷兰人担任该委员会的秘书长。因为下游国家是最大的受害者，他们最有动力去执行协议。

三、跨区域转移支付机制的运行模式及配套措施

“京津冀”环境保护跨区域转移支付机制的运行模式如下:

(1)利益相关者。所有涉及环境保护的省市单位和相关中央部委均可纳入利益攸关方范围。京津冀及周边“2+26”城市，共有28个省级或地级单位，加上环境保护部和财政部，共有30个单位可以成为京津冀区域环境保护跨区域转移支付机制的利益相关者，进行谈判和转移支付。具体磋商可分为两个步骤。第一步，中央政府、北京、天津和河北、河南、山东和山西省在中央和地方各级进行了高级别磋商，以达成一项初步的转移支付计划；第二步，河北、河南、山东、山西在全省相关城市之间进行第二次转移支付分配。

(2)付款方向。根据“谁受益，谁付费”的原则，首都地区应该为周边地区的环境保护升级改造提供必要的补偿，即中央政府和北京应该是主要的支付者。在“环境风暴”中，许多企业被关闭或停止生产，有关企业的所在地应该得到补偿。如果北京周围的一些地区也受到其他地区污染的影响，他们也可以得到补偿。

(3)支付对象。支付对象包括地方政府、企业和居民。在达成高水平的省际转移支付协议后，将由省政府重新分配。对于污染源容易确定的点源污染，省市政府直接给予企业或居民补偿。例如，烧稻草的农民可以按照一定的标准直接从省市政府获得补偿。对于污染源不易确定的面源污染，省、市政府应当统筹安排基础设施、交通运输和污水处理设施环境保护升级补偿资金的使用。

(4)支付的金额。由所有利益相关者按环境升级改造成本作为计算依据，实行成本补偿原则。支付金额也取决于环境效益，目前主要是空的气体质量。如果省政府之间存在争议，环境保护部提供的专业数据或第三方评估结果可作为重要的计算依据。

实施跨区域转移支付有三个难点:

首先，如何识别污染的原因？根据污染物的负外部性，大致可分为三种污染类型:土壤污染，主要是局部污染，负外部性最小；水污染属于局部污染，具有很大的负外部性，也属于可移动固体废物污染；空气体污染属于地方性污染，具有很大的负外部性。在不同地区，土壤污染的因果传播链较弱，而水污染的传播链较强，而空的空气污染最难识别。因此，在实践中必须对其进行分类。当双方对污染源有争议时，可指定一些第三方评估机构或依靠环境保护部下属机构进行鉴定和计算。

第二，如何核实付款金额？就成本补偿而言，对企业和农民的补贴可分为两部分，一部分是升级环保设备或生产设备的成本，另一部分是对采用清洁能源增加的成本的补贴。作为一项制度创新，重要的不是具体的补偿金额，而是具体的金额可以在改革过程中逐步探索。重要的是引入环境补偿机制的新理念。

第三，如何解决资金来源？赔偿金额由三方承担:中央政府支付部分、环境受益者支付部分、环境污染者支付部分。具体来说，对于局部污染源，如土壤污染，地方政府补偿是主体；对于具有强烈负外部性的空气体污染，受益者可以补偿一半，地方政府可以补偿一半。

为有效实施环境保护转移支付机制，需要采取以下配套措施:

首先，修改《环境保护法》的相关规定，将环境补偿规则作为强制性要求写入法律。在现行的《环境保护法》中，虽然有关于生态补偿的第31条(即“国家指导受益区和生态保护区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”)，但这一规定只是指导性意见，不是强制性要求。特别是《环境保护法》第6条规定，地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责。第六条不利于跨区域环境保护补偿机制的实施。建议将第六条修改为:“地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责，对其他区域造成污染的，应当给予适当补偿。

二是完善环保部门垂直管理体系，将准确权威的环境质量数据作为环保转移支付的重要依据。目前，省级以下环保机构在环境监测和环境执法方面实行垂直管理。下一步，要提高环保数据的准确性和权威性，鼓励居民和企业充分发挥群众力量在环境监测中的优势。

第三，加强跨区域环境信息共享和联合执法。京津冀及周边地区可成立跨地区环保升级改造联席会议。一是达成环保共识，二是共享环保信息，三是共同执法。

第四，适度放宽对北京周边地区经济增长的考核要求。从短期来看，经济增长和环境保护之间存在权衡，这是一个客观事实。因此，在评估相关地区的经济增长时，中央政府或上级主管部门可以适当放宽要求，以避免欺诈。

参考

[1]张及时，2014，跨区域流域管理，中山大学。

[2]胡，，2016，秸秆稀疏与堵塞:技术，成本还是政策？”，中国科学杂志，1月6日，第5版。

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