孙国峰：英国双峰监管的实践与借鉴

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自国际金融危机以来，目标导向的监管理念和双峰监管模式逐渐成为金融监管体系的主流。2012年，英国借鉴了澳大利亚和荷兰的双峰监管模式，并在此基础上加强了中央银行对金融监管的统筹规划，特别是对系统重要性金融机构的监管，形成了具有英国特色的双峰监管模式，其经验值得思考和借鉴。

引导阅读 金融监管的双峰理论起源于英国，澳大利亚于1998年首次将其付诸实践，并一直运行良好。2008年金融危机后，许多国家开始关注澳大利亚的双峰监管模式，其中最具特色的做法是2012年英国开始的金融监管双峰模式改革。

中国金融四十论坛成员、中央银行金融研究所所长孙国峰介绍并分析了英国双峰监管的制度设置及相关案例，并总结出以下启示:一是有效监管必须明确监管机构的目标；第二，监管机构的设立应解决监管不足的问题；三是央行要统筹监管具有系统重要性的金融机构。

自国际金融危机以来，目标导向的监管理念和双峰监管模式逐渐成为金融监管体系的主流。2012年，英国借鉴了澳大利亚和荷兰的双峰监管模式，并在此基础上加强了中央银行对金融监管的统筹规划，特别是对系统重要性金融机构的监管，形成了具有英国特色的双峰监管模式，其经验值得思考和借鉴。

目标导向监管理念与双峰监管

监督的概念决定了监督的方式。基于制度导向的监管理念，美国等国家在危机前采取了多头监管模式。由于传统业务界限的模糊和监管套利的盛行，其金融体系在危机中受到了极大的冲击。危机后提出的职能监管概念强调对相同的金融产品采取相同的监管规则，具有进步意义，但监管目标仍不明确。它也不涉及监管机构的设置，也不能解决金融监管体系中的监管套利问题。

基于目标导向监管理念的双峰监管模式。目标导向的监管理念认为，一个国家金融监管体系的设计必须基于监管目标来考虑，并应建立三种类型的监管机构。微观审慎监管机构负责维护单个金融机构的稳定，宏观审慎监管机构负责维护金融体系的稳定，行为监管部门负责保护金融消费者的权益。

由于危机期间采用基于目标导向监管理念的双峰监管模式的澳大利亚和荷兰金融体系基本不受影响，目标导向监管理念和双峰监管模式逐渐成为主流。

英国双模态监管的制度设置

为应对危机，英国转向了双峰监管模式。在危机之前，金融服务管理局(fsa)是一个单一的监管机构。危机发生后，2012年，基于目标监管的理念，设立监管部门，划分监管权限，取消金融服务管理局，划分职能，形成了具有英国特色的双峰监管模式。

首先，在英格兰银行理事会内设立金融政策委员会，负责宏观审慎监管；第二，成立了审慎监管局，作为英格兰银行的一个附属机构，负责审慎管理大约1，500家存款机构、保险机构和大型投资机构，目的是提高受监管机构的安全性和稳定性；三是成立金融行为监管机构(fca)，一方面承担保护金融消费者的职能，根据法案制定零售批发市场的行为准则及相关法规，指导市场行为，负责对金融业5.6万多家零售批发机构的行为监管；另一方面，审慎监管约1.8万家中小非存款金融机构。

Fca直接向英国财政部和议会负责，并在业务上接受英格兰银行的指导和建议。致力于促进市场竞争，强调保护金融消费者权益是金融机构经营的核心，采取更加积极、严厉的预防性监管手段，有效干预金融服务风险。

改革后的英格兰银行协调了金融监管。《2016年英格兰银行和金融服务法案》明确了英格兰银行在英国经济和金融体系中的核心地位，并加强了国家审计署对英格兰银行的监督和问责。

英格兰银行的职能包括货币政策的制定和实施、宏观审慎监管和微观审慎监管，由货币政策委员会、金融政策委员会和审慎监管委员会管理，它们在法律上是平等的。中国人民银行和中国人民银行的成员包括中央银行行长和四名副行长，而货币政策委员会的成员包括中央银行行长和负责货币政策、金融稳定、市场和银行业务的副行长，不包括负责审慎监管的副行长。

英国金融监管体系图

fca的总体战略目标是确保市场的良好运行。具体来说，有三个操作目标:第一，妥善保护消费者；第二，保护和加强英国金融体系的完整性；第三，促进符合消费者利益的有效竞争。

fca由市场参与者支付的费用资助。根据机构规模、零售客户数量、批发业务的市场地位和潜在风险水平，fca将被监管机构分为c1、c2、c3和c4四类，并对不同对象采取不同的行为监管方式。

fca的决策过程是识别危害、潜在危害和市场失灵，然后使用诊断工具设定监管优先级，采取措施，最后进行评估。fca可以采用的工具包括:改变规则，消除不必要的监管障碍，以加强竞争，发布指导，与公司沟通，与客户沟通，通过授权控制市场准入，改变或撤销营业执照，谴责，暂停，罚款或刑事诉讼。fca的主要措施是罚款及其刑事起诉权的行使。

金融监管局审慎监管职能的目标是在金融机构遭遇金融压力或破产时，将对消费者、批发市场参与者和市场稳定的损害降至最低，主要针对资产管理公司、金融顾问、抵押贷款机构和保险经纪公司。

pra的审慎监管和fca的行为监管之间有明确的分工。Pra定期组织现场检查，监测和评估风险状况，通过制定资本充足率、资产质量、贷款损失准备金、风险集中度、流动性、证券公司偿付能力、保险公司偿付能力和公司治理等审慎性指引，及时进行风险预警和处置，维护金融体系稳定。

Fca不仅监管金融机构与投资者之间的交易，还监管金融机构之间以及金融机构与非金融企业之间的交易。在大多数情况下，pra和fca分别进行调查，在少数情况下，pra和fca共同调查，但处罚分别由两个监管机构执行。

个案分析

(1) fca对非法销售和不当销售激励计划的监管处罚

2013年12月，英国金融监管局向劳埃德银行集团旗下的劳埃德TSB银行和苏格兰银行集团旗下的哈利法克斯银行发出了3，504，900英镑的罚款。惩罚的原因包括:一是激励计划(不固定的基本工资、奖金门槛、产品偏好等)。)银行为销售顾问制定的政策促使销售顾问向消费者销售不必要或不合适的产品，导致高风险；二是企业内部控制和管理制度存在缺陷，销售行为不当的销售顾问仍可获得奖金；第三，企业管理者的业绩与销售挂钩，存在明显的利益冲突。

(2) fca对操纵市场利率的监管处罚

Fca的行为监管不仅保护金融消费者，而且维护市场秩序。2014年7月，英国金融服务管理局向劳埃德银行和苏格兰银行罚款1.5亿英镑，因为这两家银行通过操纵提交给英格兰银行的两个基准参考利率——回购利率和伦敦银行同业拆放利率——获得了市场利益。

具体来说，由于回购利率是英格兰银行确定特别流动性计划相关费用的基础，两家银行人为提高了各自提交的三个月回购利率，从而减少了需要向英格兰银行支付的费用；两家银行经常通过多种渠道操纵特定货币(如英镑、美元和日元)的伦敦银行同业拆借利率，以提高其货币市场交易的收入。这种操纵市场利率的行为严重破坏了金融市场秩序，影响了其他金融机构的正常运行。行为监管也有利于增强审慎监管的针对性和有效性。

启迪

(a)有效监督必须明确监管机构的目标

目标导向的监督理念强调建立监督机构，按目标划分责任，并按目标对其进行评估、监督和问责。为了同样的目标，例如维护金融机构的健康，一个统一的微观审慎监管机构应该负责。对于不同的目标，如保护金融消费者，这不同于维护金融机构的健康，独立的行为监管部门应该对此负责。

(二)建立监管机构，解决监管不力的问题

监管缺失是导致金融风险的重要制度原因。为了防范和控制金融风险，有必要从制度设计上有效规避空监管套利。基于分业监管的协调机制有利于缓解监管缺失，但要从根本上解决这一问题，就必须统一微观审慎监管。

(3)中央银行对具有系统重要性的金融机构进行整体监管

央行对具有系统重要性的金融机构进行全面监管，是防范系统性金融风险的必要制度安排。自国际金融危机以来，央行作为最后贷款人，在危机救援中掌握足够信息的必要性明显增加。央行对系统重要性金融机构的全面监管有利于消除信息不对称，抑制系统重要性金融机构过度冒险行为，从源头上防范系统金融风险。

央行对具有系统重要性的金融机构进行宏观审慎管理的目标是防范系统性金融风险。有两个具体的操作目标:防止金融机构的顺周期性和防止金融机构的负外部性(由单一金融机构的崩溃引起的传染效应)。

央行可以综合运用宏观审慎政策工具，如对资产负债表的量化约束(如信贷增长目标)、对借款人的约束(如长期借款)、对资本和利润的约束(如反周期资本要求)、具体的准备金要求(如资产准备金和负债风险准备金)、不同的税收工具(如特殊资产税)和其他制度工具(如制定财务会计准则)来实现目标。

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