董登新：养老保险省级统筹艰难曲折30年

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作者:董登新教授，武汉科技大学金融与证券研究所所长

30年来，省级养老保险统筹历经艰难曲折

众所周知，我国企业职工养老保险制度建立于1951年，其基本依据是1951年2月国务院颁布的《劳动保险条例》。后来，它在1958年和1978年修订了两次。20世纪80年代，企业职工养老保险改革的主要内容是将退休费用从“企业统筹”改为“社会统筹”，但企业职工养老保险的支付仍完全由国家和企业承担，没有职工缴费。直到1991年，中国现代基本养老保险制度改革正式拉开帷幕。

首先，在1999年，它声称要实现省级统筹，但实际上它只是建立一个省级调整体系

1991年6月，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。该文件首次提出养老保险“三大支柱”的概念，首次提出养老保险“三方负担”的原则:“改变养老保险完全由国家和企业承包的方式，实行国家、企业和个人共同负担，职工必须缴纳一定的费用”；这份文件首次提出了养老保险“省级统筹”的目标:“在基本养老保险基金省级统筹尚未落实的地区，要积极创造条件，逐步由目前的市县统筹向省级统筹过渡。”此外，该文件还首次明确规定，企业职工基本养老保险基金余额只能用于存放或购买国债。

但是，当时提出的“省级统筹”是指“统一”全省企业职工基本养老保险的缴费比例和缴费标准，其实质仍然是县(市)统筹，由县(市)统一。这不是我们今天所说的“全省统一征缴养老保险基金”。当时，“省级总体规划”的具体概念一直使用到1998年。

1995年3月，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，首次明确提出了企业职工养老保险制度改革的目标和“统账结合”的模式:到本世纪末，基本建立适应社会主义市场经济体制要求的企业职工养老保险制度。 适用于城镇各类企业职工和个体劳动者，具有多种资金来源、多种保障方式、社会统筹与个人账户相结合、相应的权利和义务、社会化的养老管理和服务。 基本养老保险应逐步实现对各类企业和职工的统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用资金。同时，其“附件”还指出，当社会统筹基金遇到困难时，将由同级财政予以支持，并首次明确由财政承担基本养老金支付的总体责任。

1997年7月，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号)，标志着企业职工基本养老保险试点改革的结束，开始进入全国统一推进阶段。该文件首次提出基本养老保险的原则是“只能保障退休人员的基本生活”，并再次强调了构建“三大支柱”养老保障体系的政策理念:要把企业职工养老保险制度与建立多层次的社会保障体系紧密结合起来，大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险的补充作用。这是我国基本养老保险制度第一次明确的“定位”，完全符合国际惯例:基本养老保险不是一种充分的保障，而是一种“底线保障”，因此必须构建三支柱养老保障体系。此外，文件再次强调了省级协调的工作目标:必须逐步从县级协调过渡到省级或省级授权的区域协调。在全国基本实现省级总体规划后，原国务院批准由有关部门和单位组织的企业将参与本地区的社会总体规划。

1998年8月，国务院发布了《关于实施企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹向地方管理转移有关问题的通知》，这是国务院第一个专门规定“省级统筹”的文件。文件明确指出，1998年底前，各省要实行企业职工基本养老保险省级统筹，建立基本养老保险基金省级调剂机制，确保基本养老保险基金在省、自治区、直辖市范围内调剂使用；1998年，中央政府对企业退休人员基本养老金发放确有困难的地区给予了适当支持。到2000年，全省基本实现企业缴纳基本养老保险费比例的统一，基本养老保险基金的统一管理和调度，省级社会保险经办机构的垂直管理。

显然，这份文件中提出的“省级总体规划”的概念比1991年有了新的含义:只要建立了省级调整制度，就被认为是“省级总体规划”。为此，劳动和社会保障部在1999年《劳动和社会保障发展统计公报》中首次宣布，到1999年底，29个省、自治区、直辖市实现了养老保险省级统筹或建立了省级调节基金制度。次年，据宣布，到2000年底，全国各省、自治区、直辖市(西藏除外)都实行了省级养老保险统筹或建立了省级调节基金制度。自2002年以来，这一表述已从每年的统计公报中删除。

2005年12月，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，要求进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县三级人民政府的职责，建立和完善省级基金调剂制度，加大基金调剂力度。在完善市级总体规划的基础上，尽快提高总体规划水平，实现省级总体规划。“省级总体规划”在这里的表述仍然是一个模糊的概念。

其次，在2009年，它声称要实现省级统筹，但它只是一个名义上的“六个统一。”

2007年1月，劳动和社会福利部发布了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹的通知》，这是国务院各部委专门规范“省级统筹”的第二个文件。文件进一步明确了省级统筹的重点:在尚未实现省级统筹的地区，要统一缴费基数和比例，规范基本养老金的计算和支付方式；统一养老保险数据库和业务流程，为实现省级统筹创造条件；明确基本养老金支付保障责任，完善省、市、县三级资金缺口分担机制；完善全省基金收支预算管理制度，增强预算编制的科学性和合理性，逐步实现全省基金的统一调度和使用；推进和规范市级统筹，积极创造条件，向省级统筹过渡；有条件的地区，要积极推行社会保险经办机构的垂直管理。

在本文件附件中，首次提出了企业职工基本养老保险“省级统筹标准”，又称“六统一”标准。第四项是基本养老保险基金的统一使用，表述为“基本养老保险基金由省级统一调度使用，由省级统一收支和直接管理。”但遗憾的是，它只强调“省级统一调度”，而淡化了“全省统一收支”。它甚至提出了“省级统筹”的折中方案:“现阶段还可以采用省级统一核算、省地(市)调整，结余资金由省级授权的地(市)县管理。其中，中央政府和省级财政的补贴显然是对省级总体规划的妥协和降级，其实质仍然是强调省级调整。

正是根据这种省级统筹制度安排的“折衷版本”，在《2009年人力资源和社会保障发展统计公报》中，劳动和社会福利部在1999年首次宣布实行省级统筹后，人力资源和社会保障部再次宣布国家实行省级统筹:“到2009年底，31个省和新疆生产建设兵团建立了省级养老保险统筹制度。”这一表述一直出现在《人力资源和社会保障发展统计公报》中，直到2015年才被删除。事实上，这里提到的“省级总体规划”很容易被误解。实际上，它还是指省级调整制度的建立，并不是真正的“全省统一征集和支持”。这个模糊的概念一直使用到2017年。

事实上，自1997年我国全面实施企业职工基本养老保险制度以来的很长一段时间里，“制度扩张”始终是以县(市)统筹为基础的，县(市)级政府分散承担企业职工基本养老保险的缴费压力，而省级政府只利用省内的调节机制来平衡县(市)之间的余缺。但是，一旦企业职工基本养老保险在全省范围内实现，意味着养老保险的总体责任将转移到省级财政，县(市)政府可以退出，不再承担财政补贴的直接责任。因此，省政府对“省统筹”既有财政压力，又有心理负担，这才是“省统筹”如此缓慢和困难的真正原因。

1997年底，我国企业职工基本养老保险基金累计余额不足500亿元。从1998年开始，各级政府开始补贴企业职工基本养老保险基金。2003年，各级补助的基本养老保险基金为530亿元，占当年基金收入的14.4%；在各级财政补贴中，中央财政补贴约占90%，达到474.3亿元。2006年，各级政府共补助企业职工基本养老保险基金971亿元，其中中央和地方财政预算安排比例约为8: 2。

2015年，各级财政对城镇职工基本养老保险基金的补贴为4716亿元，占当年基金收入的16.07%；2016年，各级财政对城镇职工基本养老保险基金的补贴为6511亿元，占当年基金收入的18.57%；2017年，各级政府共补助城镇职工基本养老保险基金8004亿元，占当年基金收入的18.48%。

可以看出，在过去20年(1997-2017年)，当年征收收入占基金收入的比例一直在下降，而当年各级财政补贴占基金收入的比例一直在上升。这表明财政补贴对城镇职工基本养老保险基金的压力正在上升。

即便如此，扣除各级财政补贴后，2014年全国仍有三个省份存在“养老金缺口”现象，当年职工基本养老保险基金无法支付；2016年，这一现象扩展到黑龙江、吉林、辽宁、河北、内蒙古、湖北、青海等七省，黑龙江首次出现基金“见底”，账面亏损超过200亿元；2017年，全国共有10多个省份出现了当年收入不足的情况。

第三，2017年第一次明确了真正的省级协调:本质是全省统一的收支

2017年9月，人力资源和社会保障部、财政部联合下发了《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，这是国务院各部委专门规范“省级统筹”的第三个文件。文件首次明确了省级统筹的实质是“全省基本养老保险基金统一征缴”，明确指出各地要在实现基本养老保险制度、支付政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理“六统一”的基础上，积极创造条件，实现全省基本养老保险基金统一征缴。显然，这是人力资源和社会保障部第一次准确理解省统筹的实质是“全省统一征集和支持”，这是省统筹的正确表述。按照这个标准，只有北京、上海、天津、陕西、福建等地实现了真正的省级统筹。

在这份文件中，人力资源和社会保障部首次承认，目前，我国大部分省份的企业职工基本养老保险还没有实现“省级统筹”，甚至有些省份甚至没有统一的费率，那么，全省又如何能够对其进行征收和扶持呢？因此，在这份文件中，人力资源和社会保障部首次提出制定过渡措施，最迟在2020年实现全省统一费率；在确定个人缴费的上限和下限等参数时，如果尚未使用该省雇员的平均工资，则有必要制定过渡性措施，以尽快实现统一；要明确省、地(市)、县政府的职责，进一步加强基金收支管理，进一步建立和完善省内基金缺口分担机制。这就是“省级总体规划”的完整内涵。

也就是说，直到2017年，人力资源和社会保障部才开始真正将基本养老保险的重点从“制度扩张”转向“省级统筹”。此前，基本养老保险“制度拓展”工作主要包括企业职工基本养老保险，以及2009年新增的“新农保”。2011年，增加了城镇居民基本养老保险。2015年，政府和机构“养老金”被合并。2015年8月，国务院发布了《基本养老保险基金投资管理办法》，表明基本养老保险基金余额只能用于存放或购买国债

特别是自2015年下半年国务院推出“社会保障费减免”新政策以来，职工基本养老保险余额压力进一步加大。2016年，全国职工基本养老保险缴费单位由20%统一下调至19%；2019年，全国职工基本养老保险缴费再次大幅降至16%。据人力资源和社会保障部统计，截至2019年底，过去5年社会保险费减免累计近1万亿元，其中企业职工基本养老保险费减免占绝大多数。2019年，全国城镇职工基本养老保险基金收入增速首次跌破10%，仅同比增长3.4%，这无疑将直接加大养老金收支和财政补贴的压力。

2020年，受新冠肺炎肺炎疫情影响，人力资源和社会保障部、财政部和国家税务总局联合发布了企业基本养老保险、失业保险和工伤保险单位缴费减免政策的实施期限:全国所有中小企业的“免征期”为2020年2月。直到12月(总共11个月)；湖北省大中型企业免税期限为2月至6月(共5个月)；湖北省以外大企业缴纳50%的“优惠期”为2020年2月至6月(共5个月)。显然，单位缴费的周期性减少可能导致2020年企业职工基本养老保险基金的严重“减收”，各级财政补贴规模将成倍扩大。据人力资源和社会保障部统计，仅2020年第一季度，企业养老保险减免额将达到2184亿元。

事实上，除了上述基金“减收”和财政补贴压力外，随着中国人口老龄化，地区间抚养比差距拉大，省间基金失衡问题日益严重。我国企业职工基本养老保险基金余额主要集中在广东、北京、江苏、浙江、上海等发达地区，而东北和中西部一些省份养老保险基金余额相对较少，基金运营面临巨大压力。省级统筹难以解决省与省之间的资金失衡问题。要进一步提高统筹水平，在全国范围内互相帮助，调剂余缺。

为此，2017年10月，中国共产党第十九次全国代表大会报告首次明确提出要“尽快实现全国养老保险的统筹”。显然，这里的“尽快”一词充分表明，实现全国职工基本养老保险的统筹迫在眉睫。

4.到2020年底能实现全省统一收支吗？

2017年11月9日，国务院发布了《部分国有资本划转充实社会保障基金实施方案》，要求到2020年底基本完成全部国有资产划转，并相应偿还“视同支付”的转换成本和历史债务。显然，这是实现全国职工基本养老保险统筹的重要物质基础。

由于我国职工基本养老保险尚未实现省级统筹，因此有必要建立中央调节机制，加快实现真正意义上的“省级统筹”。2018年6月，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，自2018年7月1日起实施。在回答记者提问时，人力资源和社会保障部在通知中明确表示，中国将加快完善省级养老保险总体规划体系，推进养老保险基金统一归集和支出，到2020年全面实现省级统筹，为全国养老保险总体规划奠定良好基础。

由此可见，2020年底是一个重要的时间节点，这就要求在2020年底前在省级层面上全面协调好职工基本养老保险，并全面完成国有资产转移充实社保基金的工作。这将为2021年转向“国家总体规划”奠定重要的制度基础和物质准备。让我们猜一猜:即使到2020年底，我国的职工基本养老保险在省级得到全面协调，要多久才能正式转换到国家统筹模式？

在2020年第一季度人力资源和社会保障部的新闻发布会上，人力资源和社会保障部介绍说，截至2020年第一季度末，已有20个省实现了职工基本养老保险基金省级统筹。

事实上，在2017年9月之前，北京、上海、天津、陕西、福建和广东已经宣布实施真正意义上的省级总体规划。从2017年9月到2020年3月底，江苏、贵州、湖南、宁夏、黑龙江、河北、安徽、广西、山西、山东、吉林、辽宁、甘肃等省市正式宣布实施真正意义上的省级统筹。

然而，令人费解的是，广东全省统一的收支计划只是“地级市统筹”，而江苏保守地宣称，真正的省级统筹要到2022年1月1日才能实施。两省职工基本养老保险基金余额最大。这足以表明省政府对“省级统筹”的热情不高。你知道原因吗？

2017年6月30日，广东省政府发布了《广东省完善企业职工基本养老保险实施方案》，其实质是“市级统筹”。主要文件依据是:从2017年7月1日起，广东省企业职工基本养老保险基金将在全省统一调度使用，实行统一核算、分级存储、等比例分配。所谓“分级存储”是指由市政府统一征收和支持，而不是全省统一征收和支持。此外，广东省企业职工基本养老保险缴费比例仍不统一。广东省人民社会福利厅要求，从2019年5月1日起，缴费比例为13%的城市将在2020年底前将缴费比例调整为14%，而国家统一的缴费标准为16%。

此外，2020年6月2日，江苏省政府发布了《省政府关于规范企业职工基本养老保险省级统筹制度的意见》，但提出从2021年1月1日起，各级税务机关将在当期征收基本养老保险费。费用直接缴入省级收入同级国库，累计结余资金由省统一管理和调度；2022年1月1日前，苏州工业园区将逐步过渡到实行全省统一的单位缴费比例，并统一全省缴费工资基数的上下限标准。显然，江苏省实施省级统筹的时间远远落后于人力资源和社会保障部的统一要求。

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