“两会”前瞻：重点关注经济目标、财政政策、货币政策、新基建等

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正文:恒大地产研究院马范梁颖

第十三届全国人民代表大会第三次会议和第十三届全国政协第三次会议将分别于5月22日和21日在北京举行。

目前，国内外形势复杂严峻。面对全球疫情、中美贸易摩擦、加速转型、结构转型和人口老龄化的挑战，如何实现高质量发展、创新驱动发展、满足人民更好生活、推进供给型结构改革、打赢三场硬仗、加快复工复产、重启经济，“两会”的召开将凝聚社会共识、提振市场信心。

5月22日，李克强总理将向全国人民代表大会作政府工作报告:一是回顾和总结政府工作情况和前一年的成绩；二是宣布今年经济社会发展的总体要求和政策取向，如国内生产总值增长率、失业率、居民消费价格指数、赤字率等预期目标，以及财政政策和货币政策的基调；第三，部署政府工作的具体任务。

结合当前经济形势和前一次中央会议精神，我们认为要把重点放在经济目标、财政政策、货币政策、新基础设施建设、改革开放等方面。

1.淡化经济增长目标，强调就业优先和减贫

预计政府工作报告将淡化经济增长目标，变得更加灵活。今年1月，除四川和云南外，29个省(市、自治区)召开了地方人大，2020年宣布的平均经济增长目标约为6.5%。为实现两个“翻一番”的目标(2020年国内生产总值和城乡居民人均收入将比2010年翻一番)，经济增长率应在5.6%以上。然而，由于疫情的影响，第一季度的国内生产总值同比下降了-6.8%，因此全年很难实现上述增长目标。5月9日和10日，当地政府发布的四川和云南工作报告不再设定明确的增长目标。四川提出“全省区域生产总值增长率比全国高2个百分点左右”，云南提出“全省区域生产总值增长率高于全国平均水平”。5月22日的政府工作报告可能采用“保持经济运行在合理区间”这样的宽泛表述，或者将增长目标下调至2-5%的弹性区间。

就业优先和扶贫将成为全年经济工作的重中之重。经济低迷直接反映在居民的就业压力上。4月份，城市调查失业率为6.0%，处于历史最高水平；1-4月，城镇新增就业354万人，累计同比下降22.9%；2020年，全国共有874万大学毕业生，大量农民工失业，就业市场供需缺口巨大。4月17日中央政治局会议在强调加强“六个保证”的同时，首次提出把保障居民就业和稳定就业作为“六个保证”和“六个保证”的共同首要任务。国务院总理李克强在国务院常务会议上说:“只要今年就业形势稳定，经济增长速度高或低都没有什么了不起的。”2020年是全面建设小康社会和“十三五”规划的最后一年。2019年12月，中央经济工作会议把准确扶贫列为三大战役的第一个战役，要求“如期完成扶贫攻坚任务，集中力量打好2020年的反贫困歼灭战”。中央政治局在5月15日的会议上再次强调，要全面加强就业优先政策，努力稳定企业就业，确保在攻坚战中完成脱贫攻坚的目标和任务，全面建设小康社会。

2.积极的财政政策要更加积极，提高赤字率和专项债务限额，发行抗疫专项债券

在扩大内需和重启经济方面，财政政策比货币政策更有效。从以往全球金融危机的历史经验和教训来看，应对危机的正确对策是通过放松货币政策缓解流动性危机，然后通过财政政策扩大需求，走出衰退。货币政策在缓解短期流动性危机方面效果明显，但在刺激需求方面效果有限，而财政政策在扩大有效需求方面效果更明显。大萧条时期，罗斯福新政首先放弃金本位，扮演中央银行最后贷款人的角色，缓解流动性危机，然后通过“复兴计划”扩大财政支出，成功推动经济复苏。

4月17日，中央政治局强调:“以更大的宏观政策来对冲疫情的影响，积极的财政政策应该更积极、更有希望，提高赤字率，发行抗疫情专用债券，增加地方政府专用债券，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。”据估计，年赤字率将达到3.5%左右；预计将发行1万多亿特别债券，3.5万亿特别债券。

3.货币政策结构宽松，与财政政策的合作得到加强

货币政策将保持克制和结构性货币宽松，继续对冲疫情的影响，避免洪灾，并注重效率和传导，以支持实体经济。4月17日，中央政治局强调:“稳健的货币政策应更加灵活适度，运用RRR减息、降息、再融资等手段，保持合理充裕的流动性，引导贷款市场利率回落，用资金支持实体经济。特别是中小型企业。”央行一季度货币政策执行报告指出，要加强货币政策的反周期调整，更加突出支持实体经济复苏和发展的地位，运用总量和结构性政策保持合理充裕的流动性，支持实体经济特别是中小企业度过难关。

应加强货币政策与财政政策的协调。最近，“财政赤字货币化”在市场上引起了激烈的讨论。我们认为政府不会明确实施这一计划，但一些地方政府的财政困难值得关注。1)政府应遵守财政和货币纪律，中央银行应保持一定程度的独立性，这是世界各国经济史和中国推进市场经济改革的重要教训；2)目前的财政政策仍然是空，中央政府的债务和杠杆比率都很低，而空仍然有相对充足的杠杆；3)目前银行间市场资金充裕，微观主体投资需求不旺。财政债券发行规模的扩大不会对私人投资产生明显的挤出效应；4)当然，适度宽松的货币政策和积极的财政政策应该相互配合。在货币政策方面，积极的财政政策有助于完善货币政策的传导机制，实现从宽货币到宽信贷的转变。对于财政政策而言，保持合理充裕的流动性有助于避免财政政策的挤出效应，更好地实现“六个保证”和“六个稳定”的目标。

4.“新基础设施”可能被写进政府工作报告，引导扩大内需，化危机为机遇

“新基础设施”可纳入政府工作报告，以加强新基础设施建设，弥补传统基础设施的不足。面对全球疫情、深度经济衰退、中美贸易摩擦、新旧动能转换等重大挑战，中国选择了以“新基础设施”为主导的一揽子宏观对冲政策，以扩大国内消费和投资需求。我们长期以来旗帜鲜明地主张，新基础设施是应对疫情和经济下滑最简单、最有效的方式，兼顾有效需求的短期扩大和有效供给的长期扩大，在稳定增长、就业、结构调整、促进创新、造福民生等方面发挥着全面而重要的作用。4月1日，习近平总书记在浙江视察时强调:“我们要抓住工业数字化、数字工业化的机遇，加快5g网络、数据中心等新基础设施建设，狠抓数字经济、生命健康、新材料等布局。战略性新兴产业和未来产业，大力推进科技创新，着力拓展新的增长点，形成新的发展势头。”4月17日，中央政治局强调:“要积极扩大有效投资，实施老社区改造，加大对传统基础设施和新基础设施的投入，推进传统产业转型升级，加大对战略性新兴产业的投入。”5月12日，习近平总书记在山西考察时强调:“大力加强科技创新，不断在新基础设施、新技术、新材料、新设备、新产品、新形式等方面取得突破。”最近，对新基础设施的投资明显回升，这已成为抵御流行病和经济衰退的主要力量。

启动新一轮基础设施建设的关键在于“新”。要以改革创新的方式推进新一轮基础设施建设，而不是简单地重复老路，造成过度浪费和“鬼城”现象。未来应该有五个“新”:新领域、新领域、新课题、新方法、新内涵。其中，“新区”是指在人口流入的城市群大都市地区适当推进基础设施建设，实现经济和社会效益最大化；“新主题”是指进一步开放基础设施部门的市场准入，平等对待私人资本；“新路子”是指规范私人资本引入ppp，对新的信息基础设施给予特殊的政策支持，注重科学规划和分步实施；“新内涵”是指推进深层次体制机制改革，加强舆论监督，信息公开透明，弥补医疗缺陷，改革医疗体制，开放汽车金融、电信、电力等基础产业，实行竞争中立，发展多层次资本市场，建立新的激励机制，调动地方政府和企业家的积极性。

5.更加积极地改革开放，增强经济增长潜力

中国经济已经从高速增长阶段转变为高质量发展阶段，迫切需要通过推进新一轮改革开放来释放经济活力，增强增长潜力。4月9日，中共中央、国务院发布了《关于构建更好的要素市场化配置体系和机制的意见》，5月18日发布了《关于新时期加快完善社会主义市场经济体制的意见》。预计“两会”将继续讨论和完善经济体制改革的路径，重点是:

1)土地制度改革。中国长期存在城乡二元土地分割、建设用地指标强制规划配置等问题。目前，我国土地利用存在三大问题:一是城乡建设用地分配不均衡；二是建设用地在地区和城市之间的分配不均衡；三是建设用地在利用结构上的不均衡配置。土地制度改革将继续建立以同等土地、同等权力、同等价格为方向的城乡统一建设用地市场；完善土地规划管理方式，逐步下放建设用地审批权限，探索跨省换地等创新模式，提高土地利用效率。

2)人口改革。目前，劳动力市场化改革主要面临三大问题:人口的区域流动限制基本消除，但户籍制度仍然有限，基本公共服务没有完全覆盖，人口的社会流动固化，人口的出生仍受计划控制。我们长期以来一直呼吁遵守“人随产业、人往高处走”的客观规律，放开和放宽除个别特大城市以外的定居限制，促进基本公共服务与常住居民的联系，实行“大都市地区户籍准入”。在同一城市多年积累的相互承认”；我们应该尽快全面放开和鼓励生育，正视即将到来的人口危机，积极应对人口下降和老龄化的严峻挑战。

3)资本市场改革。目前，随着3月1日新《证券法》的实施，4月27日科技板块试点登记制度的成功，4月30日基础设施领域reits的出现，资本市场体系改革势头强劲。未来资本市场改革将继续以登记制度改革为重点，推动新三板联动改革，加强金融创新，完善配套法律制度，向更具活力的多层次资本市场迈进。

4)改革“软要素”体系。随着经济的高质量发展和美国对华高科技战略的遏制，技术、数据、知识和管理等“软要素”的重要性日益突出。未来的改革方向将围绕相关制度建设，探索产学研一体化体系，支持技术市场建设，推进政府数据开放共享，加强数据资源整合和安全保护，提高数据在经济生产中的使用效率，进一步加强知识产权体系建设，支持企业间知识和管理要素的流动和进步。

5)国有和民营经济改革。加强和完善国有资产监管，推进国有资本投资运营公司改革试点；积极稳妥推进混合所有制改革；完善公司治理结构；依法处置“僵尸企业”；为深化电力、油气、铁路等领域的改革，自然垄断行业应根据不同行业的特点分离网络运输，将竞争性业务全面推向市场。完善非公有制经济体系，改善经营环境，实现国有企业和民营企业公平竞争和高效运行，充分调动微观经济活力。

6)对外开放。推进全面开放，培育国际经济合作和竞争的新优势。进一步拓展开放领域，优化开放布局，继续推进商品和要素的流动导向开放，更加注重规则等制度性开放，以高层次开放推动改革全面深化。在国际合作方面，我们将继续推进“一带一路”建设，推动各项贸易协定、自由贸易区和自由港的制定和建设，加强新的经贸合作体系。