靳毅：迷失的美联储

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作者:金毅，国海证券研究所固定收益研究组组长

失落的美联储——资本市场思考系列之十五

3月初美国爆发新冠肺炎疫情后，美国股市立即下跌，10天内融合4次，成为历史奇观。为了拯救市场，特朗普总统多次公开向美联储施压，要求后者降息并释放流动性，以提振股市。

因此，3月3日，美联储宣布紧急降息50个基点，而没有等到会议在3月正常举行。在3月15日的利率会议上，美联储继续降息100个基点，打开了“零利率”的大门。美联储的宽松政策超出了市场预期，市场预期被形容为“子弹瞬间用完”。

尽管美联储主席鲍威尔宣称，美联储的决策是由其成员根据经济形势独立做出的，但它不受总统政治的影响。然而，美联储的做法显然迎合了特朗普总统拯救市场的意愿，这让人们怀疑其中是否涉及政治因素。

一向以独立著称的美联储是否受到了来自总统和联邦政府的政治压力？如果是这样，有什么方法可以影响它？

1.美联储的制度演变

要分析政治影响力向美联储的传递，我们必须首先厘清美联储的机构和人事制度。

1.1、路线争议

建立美联储的最初构想源于1907年美国股市的恐慌。那一年，由于美国股市崩盘，一些深陷股市投机的纽约银行面临破产风险，引发储户挤兑。在挤兑过程中，纽约第三大信托公司尼克伯克信托公司(Nick Burke Trust Company)破产，这导致恐慌蔓延至其他经营状况更健康的银行。

为了稳定金融业和民众的信心，华尔街银行家摩根大通(J.P. Morgan)加入了几家大银行和纽约清算所(new york Clearing House)，为遭遇挤兑的银行提供流动性，有效缓解了储户的担忧，最终成功阻止了金融危机的蔓延。

摩根大通援助行动的成功凸显了最后贷款人角色的重要性。因此，自1908年以来，美国国会开始构思和讨论建立美联储。国会的讨论主要集中在两个方案上，一个是私人银行家共同控制央行，另一个是政府直接控制央行。

1912年，支持“大政府”的民主党赢得选举，民主党总统伍德罗·威尔逊上台。威尔逊大大修改了保守的共和党议员提交的分权计划，使政府能够对中央银行施加更大的影响。最终，各派妥协的产物——美联储诞生了。

1.2 .美联储的三大机构

1.2.1 .美联储董事会

美联储的机构设置采用“一体两翼”的模式。“一体化”是指华盛顿特区的理事会，负责领导和监督美联储的货币政策运作和联邦储备银行的日常运作。该委员会还负责设定商业银行的存款准备金率和存款利率(1980年以前)。董事会成员人数固定为7人(1922年至1936年为8人)，这是美联储的最高领导班子。

从1914年到1922年，委员会的五名成员由总统提名，并经参议院批准。总统从五个人中选出了美联储的主席和副主席。此外，美国财政部长和财政部货币审计局的主持官员自动当选为美联储理事。1922年后，美联储的董事会增加了一个。因此，在1936年之前，美国财政部对美联储有很大的影响。

1935年，罗斯福政府颁布了1935年的《银行法》，对联邦机构进行了重大调整，扩大了其职能，提高了其独立性。1935年的银行法取消了财政部长和首席官员自动当选为美联储理事的资格。所有七位美联储理事都是由总统提名的，财政部在美联储的影响力下降了。同时，美联储理事的任期为14年，比总统的最长任期(8年)还要长。因此，理论上，每位总统最多可以提名4名美联储理事，以限制总统对美联储的个人影响。

1977年，美联储董事会的人事制度进一步改革。美联储的主席和副主席不仅应该由总统提名，还应该由参议院批准，从而再次限制了总统的个人影响力。

2010年，《多德-弗兰克法案》规定，美联储董事会应增设“监管副主席”的职位，以加强对金融机构的监管和指导。2015年，新法律要求美联储董事会至少有一名成员在资产低于10亿美元的小银行工作，以平衡美联储对大到不能倒的大银行的特殊照顾。

到目前为止，所有七位美联储理事(包括主席和副主席)的任命都已由美国总统提名，经过参议院银行委员会的协商和审查，最后送交参议院表决和批准。因此，美联储的领导是美国总统个人思想和参议院多数成员集体意愿相结合的产物。

1.2.2 .联邦储备银行

联邦储备银行是美联储的“两翼”之一，负责美联储和各地商业银行之间的沟通和业务往来。其职能包括贴现、监管、清算和充当国库。联邦储备银行的股东或投资者是当地的商业银行。

为了控制纽约大银行对其他地区银行的影响，联邦储备银行按地区分为12家。各地区商业银行仅作为当地联邦储备银行的股东，接受当地联邦储备银行的服务和指导。因此，纽约大银行的影响力仅限于纽约联邦储备银行。

像私人公司一样，美联储的领导小组是董事会。董事会有9名董事，其中3名由银行高管兼任(A级)，3名由知名学者和其他公众成员由股东选举产生(商业银行)(B级)，3名由美联储董事会指定(C级)。虽然商业银行选出的董事(A级+B级)占多数，但美联储主席和副主席仅从C级中选出，以平衡股东对美联储的影响。

为了进一步限制商业银行的影响，董事会中只有乙类和丙类董事有权提名美联储主席，并负责银行的日常运作。总统的提名还需要联邦储备委员会的批准。因此，商业银行的董事既不能担任董事长，也不能提名行长，他们的权力被大大削弱。

1.2.3 .公开市场委员会

在大萧条之前，贴现率是美联储的主要货币工具。然而，调整贴现率的权力下放给了12家联邦储备银行，但不同的地方采取了不同的政策，这在一定程度上导致了大萧条时期金融体系的混乱。因此，在罗斯福的“新政”期间，美联储的另一个“分支”——公开市场委员会(fomc)成立了。Fomc负责公开市场操作，设定联邦基金利率，调整美联储的资产负债表，协调和统一12个美联储的贴现价格。

联邦公开市场委员会有12名决策成员，其中7名是美联储董事会成员，美联储主席也担任联邦公开市场委员会主席。另外五个依次由12家联邦储备银行的行长持有。由于纽约联邦储备银行的规模庞大和重要影响，纽约联邦储备银行行长具有一个决策委员会的资格，同时担任副主席。剩下的11家联邦储备银行被分成4组，行长们每年轮流担任决策成员。

目前，联邦公开市场委员会已经成为美联储货币政策的执行机构。fomc委员会每一个半月召开一次会议，讨论货币政策的方向，这引起了全世界的关注。在12名成员中，不仅有政府提名的董事，还有代表各地区利益的美联储主席，但政府的意愿占据了相对多数的位置。

1.2.4、其他机构

除了“一体两翼”之外，美联储还成立了四个咨询委员会——由12名美联储官员组成的“联邦咨询委员会”(fac)、由小型银行经理组成的“社区存款机构咨询委员会”(cdiac)、由学术专家组成的“示范效应委员会”(Model Effectiveness Committee)以及由中低收入群体代表组成的社区咨询委员会(cac)，听取各方意见

2.美联储目前的政治影响

2.1、人员影响

尽管美联储的体系结构经过精心设计以平衡各方利益。然而，总统提名美联储主席和理事的个人权利仍然极大地干扰了美联储的政策方向。历史上许多美联储主席都与当时美国总统的个人风格密不可分。

例如，罗斯福新政后的第一任主席马里奥尼·埃克勒斯被罗斯福总统提名为支持严格的银行监管和消除财政部的影响(财政部更喜欢低利率环境以降低发行债券的成本)。在罗斯福总统任期内，艾尔克斯完成了美联储的改革，并当选为美联储主席(每四年一次，连续三届)，直到1945年罗斯福总统去世。

二战后，美国的通货膨胀率接近20%。埃尔克斯要求提高政策利率以控制通货膨胀，但遭到支持财政部的杜鲁门总统的反对。因此，在1948年，杜鲁门总统停止提名埃尔克斯为美联储主席。美联储继任主席托马斯·麦凯布继续推行低利率环境和赤字货币化政策。

另一个著名的例子发生在二十世纪八十年代。第二次石油危机期间，美联储主席本·保罗·沃尔克(Ben Paul Volcker)采用供给学派理论，严格控制货币供应量，最终降低了美国的通货膨胀率，成为解决滞胀问题的“英雄”。

然而，在第二任期内，沃尔克反对里根总统放松金融监管的要求，因此他在1987年任期结束后没有被提名为主席。相反，里根总统选举支持放松金融监管的艾伦·格林斯潘上台。在格林斯潘任期内，美国的金融监管大大放松，这在一定程度上导致了2008年的金融危机。

总而言之，特朗普总统目前更喜欢低利率和货币宽松政策，他可以利用自己的提名权向美联储推荐支持低利率的董事，这最终会导致美联储的整体鸽派。

目前，在联邦储备委员会的七名成员中，有三名由特朗普总统提名和选举(米歇尔·鲍曼、理查德·克拉里达和兰德尔·夸尔斯)，只有两名(杰罗姆·鲍威尔和莱尔·布雷纳德)由前总统奥巴马提名。由于他的前任辞职，另外两个董事职位仍在空空缺。特朗普总统有机会继续扩大他在美联储的影响力，并将自己提名的董事人数增加到5人。

特朗普总统的唯一障碍是他的提名仍然需要参议院的批准。到目前为止，已经有五名候选人被特朗普提名，并被参议院否决。

2.2、选举政治

除了来自总统的个人影响，美联储还有一条不成文的规则，那就是尽量不干涉美国的选举政治。这导致了选举年。美联储倾向于保持货币政策稳定，创造低利率的货币环境，以避免受到总统候选人的批评。

最著名的例子发生在1980年。受第二次石油危机影响，美国cpi同比高达14%，美联储主席本·保罗·沃尔克大幅加息以控制通胀。但在选举年，沃尔克的紧缩政策导致经济衰退和失业率上升，这不利于吉米·卡特总统的连任。

因此，在卡特的要求下，美联储的政策利率在1980年中期急剧下降。直到11月罗纳德·里根赢得大选，沃尔克才再次提高政策利率，这导致了1980年美联储政策利率的V型趋势。

2015年底，美联储在金融危机后首次加息25个基点，美联储实际上已经进入加息渠道。然而，在特朗普赢得2016年11月大选后，美联储第二次加息，这也反映了选举政治对美联储货币政策的干预。

2.3 .声誉压力

由于美国总统是民选领导人，他的货币政策观点在一定程度上代表了一些美国人的观点，美联储不能忽视他们。在特朗普之前，美国总统普遍尊重美联储官员的专业精神，很少质疑美联储的货币政策。因此，美联储官员可以基于学术和长期视角制定货币政策。然而，特朗普总统频繁攻击美联储，这让美联储官员面临前所未有的声誉压力。

为了不被指责“脱离民意”和增加货币政策的民意基础，美联储在2019年发起了13次“美联储倾听”活动，邀请当地社区领袖与美联储官员进行现场谈话，同时在会议现场公布信息，以表明美联储的货币政策已经得到充分沟通，符合民意。然而，这种民意妥协也迫使美联储更加关注货币政策的当前性和短视性，以迎合人们的偏好。

3.摘要

尽管美联储以其权威性、专业性和独立性而闻名，但它仍然无法逃脱政治的影响，因为它受到美国总统和国会的监督。特别是，现任总统特朗普批评并质疑美联储，这导致美联储逐渐迷失在政治漩涡中。

展望2020年及以后，在选举政治和特朗普本人的压力下，美联储将更倾向于鸽派。金融危机后，持续了几年的零利率和量化宽松政策将在“新冠肺炎”疫情后再次实施。金融市场的重建和“零利率”的未来离我们越来越近。

4.风险警告

市场波动风险。

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