陆挺：政府今年应该设定GDP增长目标吗？

本篇文章6350字，读完约16分钟

作者:卢婷，野村证券中国首席经济学家

在本世纪罕见疫情的影响下，对于政府是否仍需要设定今年的国内生产总值增长目标存在诸多争议。综上所述，有四种观点:(1)要坚决实现2010-2020年实际国内生产总值翻一番的目标，今年的增长目标仍应保持在5.5%以上；(2)不能放弃增长目标，但可以降低和放宽区间，如将目标定在2-3%左右；(3)采用“相对增长率”不是设定一个绝对的增长目标，而是设定一个目标，根据中国增长率与全球增长率的差异来评价中国经济的增长；(4)不再设定具体的增长目标，将政策重点转向与就业和民生更直接相关的其他目标。

设定gdp增长目标有两个功能，一是为各行业和企业提供经济总量增长速度的指引，为各级经济决策提供参考，二是对地方官员进行考核。我们认为这些观点各有利弊。根据当前极其特殊和高度不确定的全球疫情和经济形势，今年不设定国内生产总值增长目标的好处远远大于坏处，原因如下。首先，在今年全球经济急剧萎缩、中国自身受到疫情严重影响的背景下，追求经济过度增长违背了客观经济规律。第二，未来疫情发展仍存在高度不确定性，不利于设定具体的增长目标。第三，如果设定的增长目标范围过大，设定目标的实际意义就会丧失。“相对增长率”可以作为事后评价，但由于数据公布的滞后，无法达到原定增长目标的指导意义。第四，当前的公众舆论严重高估了设定国内生产总值增长目标的作用以及各级经济对增长目标的依赖。事实上，中国地方政府官员的绩效考核更多地依赖于地方政府之间的竞争，这类似于冠军赛。第五，如果国民生产总值增长目标与实际情况有较大偏差，可能会导致严重的副作用，如数据欺诈、入不敷出、过度杠杆化以及追求资本密集型导致的就业不足。中央政府最近强调的目标已经从“六个稳定”转变为“六个安全”，这反映了特殊情况下的底线思维。在放弃gdp增长目标的同时，为了提振市场信心，突出底线管理，政府可以在财政支出、社会融资存量增长率、城乡居民收入等方面给出具体的指导目标。

接下来，我们讨论建议今年不设定gdp增长目标的五个原因。首先，全球经济受到了自20世纪30年代大萧条以来最大的影响。中国经济一度几乎停滞，第一季度国内生产总值下降了-6.8%，第二季度可能保持负增长。欧洲和美国的发达经济体在短期内肯定会大幅下滑，我们预测它们在第二季度将同比萎缩约15%。国际货币基金组织预测，美国、欧元区和日本今年的国内生产总值增长率将分别大幅降至-5.9%、-7.5%和-5.2%，并将2020年全球国内生产总值增长率预测从此前的3.3%下调至-3.0%，远低于2009年全球金融危机时的-0.1%。值得一提的是，一向对中国经济增长持乐观态度的国际货币基金组织将中国2020年gdp增长率从6.0%下调至1.2%，与国际主要投资银行的预测相当接近。全球疫情本身的高度不确定性将导致投资和耐用消费品需求的萎缩，以及全球贸易的快速下滑。在接下来的一两个季度，中国的出口可能会下降30%，导致大约1800万人失业。疫情本身将加速反全球化和中美之间的脱钩，中国的外国直接投资可能会严重下降。此外，中国金融体系本身也将面临更高的系统性风险，原因是过去10年杠杆率的快速积累以及最近的经济收缩。

鉴于中国第一季度国内生产总值同比增长率已经达到-6.8%，中国需要在最后三个季度实现9.2%的同比增长率，才能使国内生产总值年增长率达到5.5%。根据目前的全球疫情，即使疫情在今年年中结束，全球经济在今年下半年反弹，中国的国内生产总值增长率也很难在最近三个季度达到9.2%。如果5.5%的年目标增长率真的太高，那么按照一些经济学家的建议，把年目标降低到3%怎么样？根据第二季度全球经济的大幅收缩，结合中国疫情尚未完全结束的现实，第二季度实现同比正增长并不困难。即使假设第二季度的同比增长率为1%，下半年的国内生产总值增长率也将达到8.4%，以实现3%的年度目标。但事实上，即使全球疫情在下半年完全结束，欧洲、美国和日本的经济复苏，这些经济体在下半年仍难以实现同比正增长。考虑到外部需求在中国经济中的重要性，中国很难在下半年实现8.4%的同比增长率，因此3%的年度目标是不现实的。如果今年冬天疫情再次爆发，3%的年度目标将更加不可能实现。

其次，疫情本身仍不确定。截至4月21日，全球确诊病例总数已达247.7万，死亡人数高达17.1万。目前，位于疫区中心的欧洲和美国的日新发病例已经见顶，但仍处于较高水平。这种病毒已经大规模传播到亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家。这些国家的公共卫生体系落后，抗疫情能力差，可能会延长全球疫情。新型冠状病毒的一些特征导致了流行病本身的巨大不确定性:(1)病毒可以无症状地传播。根据一些现有的统计，无病毒的概率在20%到50%之间。(2)病毒变异的不确定性增加了疫苗和抗毒药物研发的难度。病毒疫苗的研发非常困难，需要很长时间，通常需要一年以上的时间。即使研发成功，大规模生产也需要一些时间。(3)新的冠状病毒可能在休息一段时间后复发。以1918-19年的全球流感为例，流感病毒爆发了三次，1918年冬季肆虐全球的第二次爆发是毒性最大、死亡率最高的一次。目前，所有国家都在抗击疫情和重启经济之间做出艰难的平衡。市场乐观地认为，疫情将在5月和6月得到初步控制，全球经济，尤其是欧洲和美国经济，将在5月后逐渐回到正轨。然而，如果今年冬天疫情再次爆发，全球经济将不可避免地再次下滑。面对如此高的不确定性，政府很难在此时设定全年的gdp增长目标。

由于上述两个因素，一些学者最近提出了两个可供选择的gdp增长目标。另一种选择是降低增长目标并扩大目标范围，例如，将今年的增长目标设定在2%至3%之间。另一种选择是设定“相对增长率”，即与全球经济增长率的差异。例如，如果今年全球增长率为-3%，而设定的相对增长率比全球经济增长率高5个百分点，那么中国的国内生产总值增长目标是2%。我认为这两种替代方法都有一定的参考价值，但价值非常有限。

就扩大增长目标范围而言，因为设定增长目标的动机之一是给所有经济阶层一个合理的预期，如果范围太大，设定目标本身的意义就会丧失。设定增长目标的另一个动机是评估地方政府官员。然而，当经济下行压力很大时，区间的下限，而不是区间本身，成为增长目标，因此扩大区间是没有意义的。政府一直在设定2015年之前的具体增长目标。到2015年，这一目标首次被设定在“7%左右”，这略微增加了一些灵活性。到2016年，经济增长的预期目标将定在6.5%-7.0%。到2019年，这一目标将再次降至6.0%-6.5%。可以看出，之前，政府也考虑过幅度过大的弊端，所以自2016年以来，幅度一直保持在0.5个百分点。

就“相对增长率”而言，优势在于中国的经济增长目标可以根据全球经济的实际情况来设定。但是缺点也很明显。首先，为了设定中国的增长目标，有必要预测全球经济增长率，但采用任何预测都是武断的。如果政府自己预测全球经济增长率，外界可能会认为它不客观、不公平。第二，如果采纳国际货币基金组织等外部机构的预测，这些预测将会定期调整。例如，国际货币基金组织每季度调整一次，这可能迫使我国政府每季度调整一次增长目标。如果采用市场金融机构的预测，这些预测将更频繁地调整。如果政府设定的增长目标调整过于频繁，设定目标的指导意义就会丧失。当然，还有另一种可能性，那就是放弃实质上的增长目标，然后用全球经济增长率作为评估地方政府官员的基准。然而，正如我们将在下面讨论的，这种评估方法的价值非常有限。

接下来，我们将讨论第四个问题，即思考设定gdp增长目标的意义。很多人觉得天会塌下来，社会经济运行会混乱，很多经济活动会难以协调。事实上，通过仔细梳理数据和历史，绝对没有必要如此担心和夸大gdp增长目标的作用。在2003年至2011年期间，中国将gdp增长目标从前期的7%设定为后期的8%。在此期间，除了2009年全球金融危机导致经济下行风险大幅上升外，国内生产总值增长目标明显低于当时的潜在经济增长率。特别是2004年至2007年，实际国内生产总值增长率比国内生产总值增长目标高出3至6个百分点。可以说，那几年的经济增长目标只是名义上的，对各级经济都没有实质性的指导意义，最多起到了底线思维的作用。2011年后，中国潜在的国内生产总值增长率大幅下降，国内生产总值增长目标逐步被动下调。实际和名义gdp增长率与许多经济指标脱钩。一方面，它对国民经济和企业各项指标的制定失去了指导意义，另一方面，由于宏观统计质量开始恶化，给中央政府决策造成了诸多困难。

以工业企业主营业务收入增长率为例，增长率从2014年的7.0%下降到2015年的0.8%，但实际国内生产总值和名义国内生产总值的增长率仅从2014年的7.4%和8.5%略微下降到2015年的7.0%和7.0%。事实上，对于企业来说，行业之间有很大的差异。企业通常依靠各种外部市场研究和内部行业研究来制定计划。近年来，由于国内生产总值增长率波动较低，与市场趋势和大多数行业的波动严重脱节，很少有企业真正利用政府设定的年度国内生产总值增长目标来制定年度计划。

如果政府的gdp增长目标对企业决策的意义有限，那么它对政府官员，尤其是地方政府官员的评估是否至关重要？根据近二十年来关于中国地方官员激励机制的文献，一个共识是地方官员之间的横向竞争，即所谓的“晋升冠军模式”，是地方政府官员考核和激励的关键，而不是能否实现中央政府或上级政府设定的gdp增长目标。事实上，如果中央政府设定的gdp增长目标过低，地方政府就会自动提高价格，因此中央政府设定增长目标的意义是有限的，尤其是在2003年至2007年期间。另一方面，当中央政府设定的目标过高时，地方政府通过扭曲甚至伪造数据来完成上级政府设定的目标的动机更强，这使得客观评估官员更加困难。因此，尽管我们不能完全否认中央政府在设定gdp增长目标中的作用和意义，但至少有许多论点缺乏逻辑和事实依据。

最后，让我们来谈谈设定gdp增长目标可能过高的一些副作用。中国幅员辽阔，不同经济发展阶段的经济增长潜力差异很大。然而，地方政府官员普遍不愿让地方gdp增速明显落后于中央政府设定的目标区间下限。因此，如果国家gdp增长目标与一些地区的实际情况严重脱节，一些地区的负责官员就有可能冒险篡改数据。近十年来，严重的统计数据造假主要发生在辽宁、天津、内蒙古等经济发展潜力迅速下降的省份。地方政府的数据造假在掩盖问题的同时，不仅严重影响了中央政府的决策质量，还导致中国地区间资源严重错配，降低了中国的整体投资效率和经济增长潜力。

与个别省市的数据欺诈不同，更多的地方政府通过增加杠杆来刺激更高的投资，从而寻求更高的gdp增长。当然，即使没有中央政府的gdp增长目标，许多地方政府也会采取这样的策略。但是，如果中央政府设定的国内生产总值增长目标过高，明显超过了一些地方的增长潜力，面临软预算约束的地方政府很可能会尽最大努力借钱实现目标，追求国内生产总值的高增长。一方面，这种做法增加了中国的系统性金融风险；另一方面，由于大多数投资项目是资本密集型的，它们对增加就业的贡献非常有限。

在中央部委一级，为了实现政府在本年度设定的国内生产总值增长目标，有可能在一些产业政策中采取入不敷出的做法，这可能会在短期内增加需求，但会给今后几年留下巨大负担。以汽车为例，在2015年股市崩盘后的10月份，小排量乘用车的购置税先是减半征收一年至5%，然后在一年内回调7.5%，然后再回调10%。在经历了2016年汽车销售的蓬勃发展后，2017年的增长率明显下降，从2018年到2019年，增长率连续两年下降。原因很简单。这种将购置税减半的方式是为了透支未来的购买力。这种做法并非绝对不受欢迎。今年在特殊情况下可能会再次使用，但我们必须知道这种保持增长的方法对未来经济的负面影响。

在今年极其特殊的全球公共卫生危机引发的经济危机下，面对高度的不确定性，如果设定具体的国内生产总值增长目标的弊端太大，无法实现设定目标的可能性很高。中央政府的最佳政策选择是什么？我们认为，在当前“六保”的基础上，要坚持底线管理，明确财政支出、信贷增长和就业目标，在稳定基本经济形势的同时，推进要素价格市场化等市场化改革，为疫情过后的经济复苏奠定坚实基础。

4月17日召开的中共中央政治局会议强调，在疫情防控常态化的前提下，要确保居民就业、基本生活、市场主体、粮食能源安全、产业链和供应链稳定、基层运行，坚决实施扩大内需战略，维护经济发展和社会稳定大局。我们认为，从原来的“六保”转向“六保”，反映了当前中央政府宏观管理的底线思路。然而，市场可能需要更具体的目标来提振信心，因此政府可以考虑在以下三个方面给出一些指导性的预期目标。

首先，确定政府支出目标。一季度，中国公共财政支出同比下降5.7%，三月份同比下降9.4%。去年，我国政府的公共财政支出增长了8.1%。政府财政支出可以直接刺激需求，弥补私人需求的不足，还可以为“六保”提供实实在在的货币和白银支持。我们相信，今年政府可以将公共财政支出增长目标定在8.0%左右，并明确增加对受疫情影响的企业和家庭的救助政策。至于这会产生多少赤字，以及如何通过国债、特别债券或各种地方债务为赤字融资，这些都是次要问题。在全球低利率的有利背景下，中国政府在这方面应该有相对较大的空空间。

二是界定社会融资规模存量增长率的下限。在央行今年年初扩大其定义后，社会福利已经包括了官方标准下的所有政府债务，因此设定社会福利增长目标实际上与财政支出目标是一致的。去年年底，中国社会融资存量同比增长10.7%。今年第一季度，得益于央行牵头的信贷扩张，今年3月社会融资存量同比增速升至11.5%。我们相信，政府可以明确发出信号，通过各种货币、信贷和财政政策，今年社会融资存量的平均增长率不会低于11.5%。今年的商品价格正在下降，工业品出厂价格指数将明显低于去年。因此，如果今年社会融资存量的增长率保持在11.5%，应该会为经济提供更好的支撑。

第三点是就业。在这方面很难设定具体的目标，因为我国失业和就业指标的准确性较低，统计范围过窄，市场可信度不高。许多学者坚持设定更高的国内生产总值增长目标，认为国内生产总值增长和就业之间有非常密切和固定的关系。事实上，正如我们前面提到的，如果gdp增长目标很高，地方政府通常会选择资本密集型项目而不是劳动密集型项目来实现目标。在大量农民工失业指标缺失的背景下，我们认为政府一方面可以加大对城乡居民的入户调查力度，另一方面可以设定一个底线，即保持城乡居民年实际可支配收入正增长。今年一季度，全国居民人均可支配收入为8561元，同比名义增长0.8%，扣除价格因素后实际下降3.9%。按常住户口统计，城镇居民人均可支配收入为11691元，名义增长0.5%，实际下降3.9%；农村居民人均可支配收入4641元，名义增长0.9%，实际下降4.7%。设定这一目标的好处是可以直接利用现有的统计系统，将就业与民生直接联系起来，通过直接覆盖农村居民来跟踪农民工就业对农村居民的影响；与此同时，它还可以衡量在经济衰退的情况下政府纾困的力度。

本文由平台/作者授权的金融网站发布。请不要擅自转载。如果你对干货有意见或文章，你愿意为投资者提供最权威和专业的参考意见。无论你是权威专家、金融评论家还是智囊团，我们都欢迎你积极投稿，进入金融网站的著名栏目。
电子邮件地址:mingjia @ jrj，电话号码:010-83363000-3477。期待您的加入！