CF40：美国对华贸易政策的转折点可能真的来了

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最近，特朗普政府针对中国和贸易的强硬行动和声明再次引起人们对中美经贸关系的关注。与以往不同的是，许多学者和专家这次改变了乐观的态度，认为今年中美经贸关系可能会面临更加困难和复杂的局面。

最近，特朗普政府针对中国和贸易的强硬行动和声明再次引起人们对中美经贸关系的担忧。与以往不同的是，许多学者和专家这次改变了乐观的态度，认为今年中美经贸关系可能会面临更加困难和复杂的局面。

今年1月，中国金融四十论坛专家组访问美国，与piie彼得森国际经济研究所联合举办“第三届中国经济论坛”。在这次会议上，中美经济学家就中美经贸关系及相关问题进行了坦诚的交流。

piie高级研究员查德·鲍恩长期致力于国际贸易法与体系、贸易谈判和贸易争端的研究。他是白宫经济顾问委员会的国际贸易和投资高级经济学家。在第三届中国经济论坛上，查德·鲍恩在讲话中直言不讳地表示，这可能是美国对华贸易政策的一个关键转折点。

查德·鲍恩(Chad bown)表示，自特朗普一年前上任以来，尽管他没有真正将中国列为汇率操纵国，也没有真正对中国产品征收45%的高关税，但贸易政策方面已经出现了一些小动作。他认为美国有可能在下一步采取一些非常措施，包括201条款。

我们可以看到，特朗普不久前批准对进口太阳能电池板和大型洗衣机征收关税的事实证明了上述预测。

查德·鲍恩指出，中国应该认识到中国的改革在国际上具有外部性。如果中国缺乏深化改革的动力，如果政府不减少市场干预，这将把中美贸易关系乃至中国与世界的贸易关系推向一个转折点。在他看来，中国的产能过剩正以前所未有的方式威胁着现有的国际贸易体系，因此这是一个将影响未来贸易体系的关键时刻。

以下是中国金融四十论坛秘书处翻译的查德·鲍恩演讲记录的中文版。

影响中国贸易政策的发展

作者:chad bown

▲在“第三届中国经济论坛”上，查德·鲍恩(右一)与洪亮、秦晓、林毅夫、尼古拉斯·拉迪等人进行了讨论。

我很荣幸有机会在第三届中国经济论坛上发言。接下来，我将从国际贸易和贸易政策的角度谈一些看法。

目前，中国与世界其他国家的贸易非常密切，但对于一个基于规则的体系来说，当前的贸易政策使这一基于规则的贸易体系陷入危机。这次危机不同于我在世界银行为林教授工作时的全球经济危机。危机对取消世界贸易体系的真正威胁来自外部宏观经济冲击。八九年前的危机是一个真实的事件。当时我们很担心，不知道当时的交易系统能否成功度过难关。现在，从美国和世界其他国家的贸易政策变化来看，我们正处于一个新的关键时刻。接下来，我将重点解释为什么我认为这是一个关键时刻。

中国的“非市场经济地位”；

两败俱伤的争论

我将集中讨论四个问题。首先，中国的非市场经济地位。上述问题可以说是一场受到广泛关注、亟待解决的危机。真正解决这个问题需要很长时间。我将提到的另外三个问题是特朗普政府可能采取的美国贸易政策行动。不争的事实是，特朗普自一年前上任以来，除了退出跨太平洋伙伴关系(tpp)之外，没有对中国发起任何激进的国际贸易政策。特朗普并没有真正将中国列为汇率操纵国，也没有真正对中国产品征收45%的高关税。然而，我们必须关注贸易政策中的一些小动作，例如调查从中国进口的钢铁和铝产品对美国国家安全的威胁。我们已经听到一些关于这些问题的消息，并将在下个月继续发展。因此，我认为这可能是美国对华贸易政策的一个关键转折点。

从经济角度来看，中国作为非市场经济的地位有多重要？事实上，自2001年中国加入世界贸易组织以来，当时的世贸组织成员，如美国和欧盟，在反倾销调查中被允许将中国视为非市场经济国家，这有利于上述国家对中国产品设置高贸易壁垒。像其他国家一样，美国经常采取这种方法。截至2016年底，9%从中国进口的美国产品受到反倾销措施的影响。也许你会说这个数字在逐渐增加，或者你会说这个数字已经很大了，因为美国从中国进口了大约500亿美元的产品。但是这个数字也意味着91%出口到美国的中国商品根本不受反倾销措施或其他政策的约束。这是一种权衡:自中国加入世贸组织以来，中国的出口迅速增加，但与此同时，世贸组织允许美国和其他国家通过这一贸易政策减缓从中国进口的产品数量。此外，截至2016年底，从中国进口的欧盟产品中，有6%受到反倾销措施的影响。可以看出，中国的非市场经济地位是一个重大的经济问题，但并不太大，因为并非所有中国对美国和欧盟的出口都受到反倾销措施的影响。相对而言，这个问题到目前为止还在控制之中。

一年前，中国采取行动，通过世界贸易组织对美国和欧盟的反倾销“替代国”方式启动争端解决程序。到目前为止，世贸组织还没有采取任何明确的行动，因为其处理过程往往需要很长时间。但12月初，世贸组织在日内瓦就中国和欧盟之间的争端举行了听证会。

与此同时，欧盟出台了新的反倾销政策，以解决其对中国的担忧。在这项新政策中，中国将不再被称为非市场经济国家。欧洲联盟采用的新方法引入了市场“严重扭曲”的概念。在我看来，这种新方法非常类似于美国自2007年以来对中国采取的反补贴政策。如果中国在反倾销调查中被视为非市场经济国家，其他国家可以找到一些与中国相似的国家，通过这些替代国的生产信息，即“替代国”法来计算中国出口产品的生产成本。在“严重扭曲”法或所谓“替代投入”法中，其他国家可以测试不同的投入产品，如租金、劳动力、生产设备、银行融资等。在检查了哪些投入产品存在严重扭曲，使得这些投入产品的价格不由市场决定之后，我们可以找到这些投入产品的替代产品。

关于这个“替代国”的争议仍在世贸组织进行诉讼。中国不仅质疑美国和欧盟过去采取的反倾销政策，还质疑美国自2007年以来采取的反补贴税政策。目前，世贸组织正在调查这个问题，这也是一个迫切需要解决的政治问题。我担心的一个问题是，世贸组织似乎没有能力妥善解决如此重大的政治问题。如果我们让这个问题只由世贸组织的法官来判断和解决，它可能会对世界贸易体系造成灾难性的损害。众所周知，特朗普政府不想让世贸组织先解决这个问题。如果世贸组织判定中国胜诉，并命令美国停止在反倾销机制中将中国作为非市场经济国家对待，将会给美国加入世贸组织带来巨大风险。另一方面，如果上诉的结果是美国和欧盟的胜利，中国将对此结果作何反应？现在中国希望被视为市场经济。因此，这是一场两败俱伤的争端，这场争端不会在短时间内得到解决。

特朗普政府的贸易政策工具箱

目前正在美国实施的特别条款301是特朗普政府在8月份提出的一项调查。这一政策令人担忧的是，为了进入中国市场，西方企业对中国的出口受到限制。这些企业被迫参与当地的生产和销售，因为中国对某些行业的高关税会降低它们的出口利润。然而，这些企业不能在中国独立生产，它们必须作为合资企业在中国经营。这是美国目前关心并希望解决的问题。面对这种情况，特朗普政府使用了一个古老的美国法律条款:1974年《美国贸易法》第301条。

美国已经很久没有使用这个条款了，这个条款的历史非常有趣。在20世纪80年代和90年代初，这个从句被频繁使用。但那个时期与今天的情况大不相同。当时，关税及贸易总协定(关贸总协定)下没有世界贸易组织，也没有贸易规则。当时，关贸总协定下的贸易规则并不涉及服务贸易、知识产权保护和投资，这一旧的贸易规则在解决国家间争端方面并不十分有效。美国对这种旧的贸易规则环境感到失望，考虑到其制药业、传媒业和其他知识产权行业，美国当时非常频繁地使用这一条款，以确保其出口产品在外国市场得到公平对待。但这意味着，在301调查中，美国政府不仅是一名警察(判断外国政府是否有错)，还是一名检察官(提起诉讼)、一个陪审团(筛选证据)和一名法官(决定是否采取报复措施)。最终，其他国家不满意。在这样的背景下，世界贸易组织应运而生，由此产生了服务贸易、知识产权和投资的相关贸易规则，以及我们现在使用的争端解决机制。从那以后，美国已经停止使用301条款的大部分内容。

然而，特朗普政府已恢复使用这一条款，并正在根据这一条款研究中国的潜在贸易问题。我们不知道会发生什么。这个问题不需要在短时间内解决，但是在华盛顿有传言说政府已经开始研究并将及时解决这个问题。因此，最大的问题是，美国政府将采取什么方法？当华盛顿的调查结果确定中国在做一些不公平的贸易时，美国会利用世贸组织的现有程序来解决这个问题吗？或者，调查结果判断中国存在不公平贸易行为，但中国的不公平贸易行为不在世贸组织规则范围之内，那么美国会不会想出一些同样不公平但又不违反世贸组织规则的相应方法进行报复？结果，问题变得复杂了。

我关心的另外两个问题与美国历史上一些记录清晰但不常用的条款有关。一是关于国家安全的232篇文章。去年4月，特朗普政府根据该条款启动了两项调查:一项针对钢铁，另一项针对铝。政府将调查这些产品的进口是否对美国国防和国家安全构成威胁。事实上，第232条很少适用。我将结合第201节讨论它。尽管美国自2001年以来就没有使用过这一条款，但第201条仍然是一项我们非常熟悉并在世界范围内广泛使用的保护措施，并且是世贸组织规则所允许的(232国家安全条款也是世贸组织规则所允许的)。

在这里，我想强调201太阳能电池调查。林毅夫教授指出，中国一些行业缺乏政府过度干预的改革措施，导致生产过剩和产能过剩，无论是钢铁和铝等传统行业，还是太阳能电池等尖端技术。其中一些问题已经蔓延到全球市场，降低了世界市场的产品价格。就美国而言，它已经通过反倾销政策和反补贴措施，停止从中国进口大部分产品，包括钢铁、铝和太阳能电池。特朗普政府已经意识到这一点。因此，对于上述产品，美国实际上可以使用的贸易政策并不多，只有常规的进口关税政策。

接下来的问题是，如果贸易政策是解决美国制造业和采矿业问题的工具，我们将攻击我们自己的贸易伙伴和盟友:美国进口的大部分钢铁、铝和太阳能电池来自政治和军事盟友。那么接下来会发生什么呢？目前，有许多产品与上述情况相似:美国已经停止从中国进口产品，但中国的生产和出口仍然销往世界各地，导致产品价格在国际市场下降。因此，从其他国家进口的产品对美国的制造业和采矿业造成了巨大压力。因此，这些行业寻求贸易保护以阻止或减少进口。下个月，钢铁、铝和太阳能电池的调查结果将陆续公布。特朗普政府拥有在这些调查中做出决定的行政权力。这就是为什么我称现在为重要和关键的时刻。也许我们可以期待下个月发生一些事情，也许特朗普政府会选择什么都不做。

中国的改革具有国际外部性

另一个关键问题是，这个重要的转折点是只对中国和美国，还是对中国和整个世界？我不确定。如果美国采取有效措施限制钢铁、铝和太阳能电池的进口，中国的产品不会遭受重大损失，因为由于反倾销和反补贴措施，中国的大部分出口产品无法进入美国市场。美国的盟友，如欧盟、日本和韩国，将受到重创。那么这些盟友会怎么做呢？这些国家会理解美国的意图并与美国团结一致吗？或者这些新的贸易限制会分裂美国和这些国家的关系？目前，我不知道这些问题的答案。尽管特朗普上任第一年就对几乎所有美国贸易伙伴表现出敌意，但我们仍看到美国与其传统贸易伙伴之间贸易合作的一些良好迹象。目前，美国正在与欧盟合作解决欧盟与中国在世贸组织中的非市场经济地位争端。美国、欧盟和日本在布宜诺斯艾利斯举行的世贸组织部长级会议上提交了一份强有力的联合声明。声明中没有提到中国，但这显然与中国及其贸易政策有关。

正如林毅夫教授所说，国际贸易规则所要求的改革符合中国自身的利益。他提到了三个方面，其中一个与传统产业有关。传统产业可能导致中国经济扭曲和浪费、腐败以及发展不平衡。此外，我认为国际外部性是一个新问题。中国传统产业或尖端科技产业的生产过剩正以前所未有的方式威胁着现有的国际贸易体系，因此这是一个关系到未来贸易体系走向的关键时刻。我们应该关注这个问题。

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