董登新：详解养老保险全国统筹“三步走”方案

本篇文章3212字，读完约8分钟

作者:董登新教授，武汉科技大学金融与证券研究所所长

对国家养老保险“三步走”计划的详细说明——过渡期应于2020年底结束

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新教授

(中国养老金融50论坛核心成员)

2018年6月13日，国务院发布了《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》(以下简称《通知》)，明确了我国职工基本养老保险国家总体规划的时间节点、步骤和最终方案。下一步是具体实施并付诸行动，这是一项激动人心且意义重大的民生政策。

2017年10月，中国共产党第十九次全国代表大会报告首次明确提出了“尽快实现养老保险总体规划”的重大战略部署。“尽快”一词表达了一种刻不容缓的紧迫感，这也是时代的使命感。尽快实现这一目标，应该是2020年全面建设小康社会的内在要求，也是人们获得感、安全感和幸福感的重要组成部分。

从《通知》条款和人力资源和社会保障部批复的相关内容中，我们可以梳理出尽快实现全国养老保险“三步走”的清晰思路和实施步骤:第一步是从2018年7月1日起正式实施中央调整制度；第二步，到2020年底，全面实现真正意义上的省级统筹，即实现企业职工基本养老保险省级统一征缴和支持，结束地方(市)、县(市)统一征缴和支持的历史；第三步，从2021年开始，正式实现全国职工基本养老保险的统筹，这应该是最后一步。

解读实现全国职工基本养老保险总体规划“三步走”的细节；

一、关于中央调节基金的解决和分配

(1)中央调节基金上限解:某省上限解金额=(某省职工平均工资×90%)×某省在职参保人数×上限解比例。

这一上限解公式具有双重含义，既考虑了我国各省工资水平的差异，又考虑了参保人数(而不是实际参保人数)，有利于督促或迫使地方政府加大养老保险和保费征收的力度，真正落实“保全保”计划。实际效果将是工资水平高的省份和有大量被保险人的省份将支付一大笔钱；相反，工资水平低、参保人数少的省份将支付更少的费用。

(2)中央调节基金的分配:一个省的分配额=一个省的退休人数×全国人均分配额。

显然，中央调节基金的分配并不仅限于养老金收入和支出之间存在差距的省份，而是一种“包容性”分配。全国各省可同时享受中央调节基金。省级退休人员和国家统一计算的人均标准得到充分分配，实际效果将是退休人员较多的省份得到更多的资金；相反，退休人员较少的省份获得的分配资金较少。

由此可见，中央调节基金的解决和配置是一种折中的“调节”，既不是简单地“剥夺”养老金负担相对较轻的省份，也不是简单地“缓解”养老金负担相对较重的省份。全国各省之间的这种有限的调整是阻力最小、矛盾最小的，也是比较容易实行的。

二、从名义省级到实际省级

事实上，人们过去所说的“我国企业职工基本养老保险实现了省级统筹”只是“名义上的省级统筹”，这意味着各省企业职工基本养老保险建立了省级调整制度，实现了全省范围内缴费标准、待遇水平、资金管理、经办方式、信息系统和机构管理的“六个统一”，仅此而已。

事实上，大部分省份的企业职工基本养老保险仍停留在地级市或县(市)级，大部分省份尚未实现真正意义上的“全省统收统支”。全国有2000多个企业职工基本养老保险统筹单位。这种省级协调只是名义上的，不能与国家协调进行转换和对接。

因此，名义上的省级统筹必须尽快过渡到真正的“全省统一收支”，这将决定中央调节制度的存在价值和时间。只有全国各省全面实现“省级统一收支”，才能正式过渡到国家统筹，同时关闭中央调节系统。

从2017年7月1日开始，广东省正式启动并实施了企业职工基本养老保险，这将成为真正意义上的“省级统筹”的模板。我们希望其他省份尽快跟进，确保到2020年底企业职工基本养老保险能够全面实现，这是非常重要和关键的一步。

有理由说，资金余额超过3000亿元的浙江省和江苏省应该具备尽快实现全省统一收支的最佳条件，应该率先垂范。当然，无论贫富，无论养老金收支情况如何，中国各省都要在2020年底前无条件实现全省统一征收和支出，这是不可商量的，必须保证全国总体规划如期顺利进行。

第三，过渡期将统一全国职工基本养老保险政策

通知明确指出，在2020年底前的过渡期内，国家将重新统一职工基本养老保险政策，逐步统一缴费比例、缴费基数核定方法、福利计算和调整方法等。，最终实现全国各种养老保险政策的统一。这也是实现全国企业职工基本养老保险统筹的重要前提。

虽然在全国统一实施企业职工基本养老保险的初期，国务院制定了用人单位和职工缴费基准费率，允许省级各级人民政府根据本省情况进行相应调整，但截至目前，各省企业职工基本养老保险缴费标准发生了较大变化，地区差异较大。

一般来说，企业职工基本养老保险的个人缴费率固定在8%，我国各省的标准完全相同，但企业缴费率差异很大，企业负担差异很大。其中，缴费率最低的省份是浙江省和广东省，这两个省的企业缴费率都是14%，而上海是全国最高的，企业缴费率为20%，其他大部分省份为19%，山东省为18%，不同省份的企业缴费率不同是否会导致一些企业寻求制度套利，但至少有一点是不可忽视的:这对缴费率高的地区的企业是极其不公平的。更糟糕的是，在企业缴费较低的省份，社会统筹基金的积累和平衡将明显丧失，这对未来的全国统筹非常不利。

以广东省为例，广东省企业职工基本养老保险余额为全国之最，达到7000多亿元。这不是广东政府的功劳，也不是广东财政的功劳，而是全国保户的奉献。广东省企业职工基本养老保险基金应全部归参保人员所有，不应作为吸引企业或吸引投资的激励工具。说白了，广东省应该遵循国务院统一规定的企业缴费标准。即使广东省养老基金余额较多，也是所有参保人，最终所有权属于所有参保人，最终管理权属于国家。如果广东省私下将企业应付的19%或20%的缴费率调整到14%以下，实际上变相减少了资金的支付和积累，成为广东省企业的一项激励政策。这对其他仍需支付19%或20%的省份和企业是不公平的。因此，全国企业缴费标准应尽快统一，这一管理权应只属于中央政府。

第四，过渡时期中央救济与中央调整并存

通知明确指出，现行中央财政补贴政策和补贴方式将保持不变。中央政府下达中央财政补贴资金并拨付中央调节基金后，各省养老保险基金缺口由地方政府承担。省级政府要切实承担起确保基本养老金按时足额发放、弥补养老保险基金缺口的主要责任。

对于黑龙江等企业职工基本养老保险基金余额“见底”的省份和年度收支缺口较大的省份，中央财政补贴政策仍将提供中央转移支付，以缓解这些省份的支付压力。

当然，中央调节基金也将在再分配中发挥重要作用，并在全国范围内实现一定限度内的“调节余缺”功能，这一作用在过渡期内不可低估。

然而，尽管如此，地方政府仍然要承担企业职工基本养老保险基金收支平衡的主要责任。说白了，中央转移支付和中央调节基金只能在有限的范围内获得资金。在国家总体规划尚未实现之前，地方政府仍负有支持企业职工基本养老保险基金收支平衡的责任。

只有当职工基本养老保险真正在全国范围内协调并由中央政府支付时，地方政府才能不再承担或干预职工基本养老保险的财政收支，由中央政府直接负责征缴参保人员的缴费，同时由中央政府统一负责为所有退休人员发放养老金。届时，职工基本养老保险将只有一个统筹单位，即中央直接管理的全国职工基本养老保险基金。国家统筹将充分发挥国家统一收支的规模效应，有效保证基金支付能力的可持续性。人民的生活和福利将更加公平，人民将更加幸福。

本文摘自《养老金与金融》。本文由平台/作者授权的金融网站发布。请不要擅自转载。如果你对干货有意见或文章，你愿意为投资者提供最权威和专业的参考意见。无论你是权威专家、金融评论家还是智囊团，我们都欢迎你积极投稿，进入金融网站的著名栏目。
电子邮件地址:mingjia @ jrj，电话号码:010-83363000-3477。期待您的加入！