张锐：国有资产向人大“晒家底”利于打造监督闭环

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继中共中央发布《关于建立国务院向全国人民代表大会常务委员会报告国有资产管理制度的意见》(以下简称《意见》)后，广东省人民代表大会财政经济委员会负责人近日透露， 省人大常委会将首次听取和审议省政府提交的国有资产报告，同时将国有资产管理纳入省人大监督计划。 这意味着地方政府将把手中的所有国有资产在国务院面前暴露给NPC常务委员会。

根据宪法，国有资产在性质上属于全民所有，宪法指出，国家代表全体人民行使国有资产的所有权。根据这一最高标准，《国有资产管理办法》第三条指出，国务院代表国家行使国有资产所有权，第四条明确规定，国务院和地方人民政府应当依照法律、行政法规的规定，代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。既然接受人大的监督是各级政府的宪法规范，那么将国务院和地方政府行使的国有资产所有权纳入人大的监督范围自然就有了非常明确和充分的法律依据。

然而，国务院和地方政府都是非人格化的行政机构，这意味着作为国有资产所有权的主体，实际上存在着虚拟的地位。为此，《国有资产管理办法》第十一条还规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院规定设立的国有资产监督管理机构，代表同级人民政府对国有独资企业履行出资人职责；国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门和机构代表本级人民政府履行对国家出资企业的出资人职责。可见，上句所指的“国有资产监督管理机构”是地方(市)级政府在SASAC设立的机构，而下句所指的“其他部门和机构”包括银监会、保监会、国土资源部及其垂直管理机构。两者监管的国有资产的对象明显不同。

然而，SASAC、中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会在本质上也是非人格化的监管主体。国有资产的增值与否与这些机构，尤其是组织中的员工的得失没有直接关系。不难想象，没有经济利益的约束和驱动，只有道德意义的要求。这种监督机构在多大程度上能够表现出强大的监督效力，并释放出显著的监督效果？因此，公众可以看到，虽然、银监会、保监会等监管机构的存在时间并不短，但由于所有权主体的缺位和由此产生的“内部人”控制，国有资产在唐、等不同制度下仍然受到严重侵蚀甚至践踏。不注重效率、自作主张、随意投资造成国有资产重大损失的案例屡见不鲜。

为了弥补国有资产监管主体的客观缺陷，新一轮国有资产改革的重点是在SASAC下增设一家国有资本投资运营公司(或由政府出资，或由大型企业集团转制)。事实上，它是在SASAC各级政府授权的基础上形成的二级委托代理关系，创新之处在于，国有资本投资运营公司作为人格化主体或市场主体对目标企业进行监管，而SASAC作为所有者代表对国有资本投资运营公司进行监管，实现了从“管理企业”到“管理资本”的转变。

然而，从投资利润最大化的角度来看，国有资本投资运营公司追求的是国有资产的保值增值，这是事实。如何防止国有资本投资运营公司的“局外人”与作为目标企业的“局内人”相互勾结，这是另一个值得高度警惕的问题；更重要的是，《国有资产管理办法》中提到的“其他部门和机构”并没有像非金融国有资产部门那样设立国有资产投资运营机构，对大型国有金融资产的实际监管程度仍然很低。

必须承认，除了通过制度创新加强对国有资产的监管外，国务院还成立了一个专门的检查组，对中央企业进行检查和监督。同时，国资委还成立了国有重点大型企业外派监事会，对中央企业内部控制、业务投资、海外控制、财务管理等重要环节进行年度监督检查。以全面监管、公开透明、强监管为目标的国有资产监管体系逐步形成。但是，正如《意见》所指出的，NPC在国有资产监管方面存在监管信息不足、手段薄弱、制度支持不足等困难。此外，一系列涉及国有资产的法律，如《中国人民银行法》、《土地管理法》和《森林法》，都没有明确规定NPC作为监督主体的地位、权力和内容。从这个角度来看，建立向人大常委会报告国有资产管理情况的制度，无疑弥补了国有资产监管的薄弱环节，也有利于形成国有资产监管的闭环体系，应该是加强国有资产管理、防止国有资产流失的重要手段。

当然，我们要面对的是，很多人习惯将NPC监管职能的判断视为“橡皮图章”。当然，国有资产监管的关键不在于NPC在制度意义上是否被授权，而在于实际的监管效果。因此，为了突出和加强自身的监管优势，NPC必须首先将所有国有资产纳入基于大型国有资产概念的监管范围。在此基础上，要求政府依法对国有资产(企业国有资产、金融国有资产、行政国有资产、国有自然资源)进行明确分类，采取综合报告和专项报告相结合的方式，系统、准确地掌握国有资产经营状况；在监管重点方面，人大要把国有资本投资、布局与风险控制、国有资产处置与收益分配、整体资产与负债、企业高级管理人员薪酬放在特殊位置；同时，NPC不仅要对境内国有资产的管理进行监督检查，还要对境外投资形成的国有资产进行跟踪监督，通过差异化标准形成权威性和科学性的结论。

诚然，NPC对国有资产的监管不仅仅体现在听取汇报或得出一些原则性结论上，还应坚持问题导向，督促国有资产管理的校准和纠正。一方面，人大必须对自己的国有资产管理整改计划或建议进行及时、规范的动态跟踪，确保监管“长牙”；另一方面，人大要在听取国有资产管理工作报告的基础上，对国有企业的核心业务、重点改革领域、关键岗位和重要人员进行现场检查和监督，提出责任追究、人事任免等建议，督促政府及其主管部门积极回应。此外，要建立全方位的国有资产信息互联平台，将人大监督结果作为重要信息资源提供给相关部门和单位与公众共享。反过来，通过吸收更广泛的公众意见，大型国有资产的监管职能将变得更加务实和合作。