制衡机制制约治理能力（势所必然）

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由于美国参议院未能通过联邦政府的临时拨款法案，联邦政府的非核心部门最近被迫关闭。这是美国联邦政府自2013年10月以来再次关闭。政府的中止表明美国民主制度存在问题，国家治理能力正在下降，这也表明政治分化正在加剧。

美国政府研究中心主任迪奥尼在接受媒体采访时说，美国现在比以往任何时候都更加分裂。美国目前的政治分化反映在许多领域，特别是在用人领域。

根据不同的任职方式和任期，美国联邦政府公务员大致可以分为两类:一类是行政官员，另一类是文职官员。行政官员需要由总统提名，他们的任期将随着总统的辞职而结束。官员是通过考试的专业公职人员，也称为专业公务员。尽管总统有权任命行政官员，但这一权力要服从国会。根据美国宪法，总统只有在获得参议院的“建议和同意”后才能成功任命行政官员。然而，《宪法》主要确立了总统和国会之间的制衡原则，对于总统任命的官员的遴选没有相应的具体标准。

在这种形势下，人事任命成为各方权力斗争的焦点和筹码。一方面，总统和国会相互制衡，一些重要的任命往往需要在舞台前后妥协。另一方面，总统提名仅限于行政官员，庞大的专业公务员系统将在政府内部对总统形成某种制衡，这也可能成为国会制衡总统的出发点。此外，总统、国会和公务员之间形成了一种错综复杂的制衡甚至斗争关系。

根据法律，任命过程分为两个过程:提名和批准。在提名阶段，总统拥有主导权力。总统通常从自己的政党中选择合适的候选人，以确保未来政策的一致性，并促进政策的实施。在批准阶段，制衡的权力将移交给国会。政府和国会之间的争论也主要体现在这一阶段。国会可能会使用一些特定的手段来制衡总统的任命。国会设立了相应的委员会，从能力、经验、背景等方面审查和听取提名人的意见。，然后提交给参议院投票。审查过程完成后，委员会主席也可以通过推迟听证会来推迟被提名人的投票，这样他就不能进入参议院的最后投票。即使被提名人成功进入参议院辩论和最终投票阶段，对手也可以利用“阻碍程序”规则无限期推迟辩论时间，达到暂停提名的结果。这种冗长乏味的审查和投票程序已经给国会大量of/きだよきだだよhours总统的任命制造了麻烦，有时很难确定新总统政府的候选人。

例如，在特朗普2017年就职后不久，参议院民主党领袖舒默要求参议院进行多轮质询和多日听证会，理由是他的问题与其竞选承诺不一致，并严格审查了他的提名人和相关问题。随后，特朗普任命的国家安全顾问弗林因争议问题辞职。另一位特朗普提名的教育部长德文斯(Devosse)在参议院的投票中以50票对50票打平，因此他不得不要求副总统投决定性的一票，以帮助他度过风险。

总统的任命受到阻碍，这已成为政府和国会之间制衡模式下的一种普遍做法。在设计之初，这种制衡制度旨在有效制约各方的权力，但其弊端在后来的实际操作中不断暴露出来。在美国不同党派之间对立加剧的背景下，制衡制度的弊端被放大了。

随着政治两极化的加深，参议院批准总统政策变得更加困难。这种所谓的制衡大大削弱了政府的治理能力，导致政府和国会的公信力下降。治理能力减弱，政府反应能力恶化，矛盾的延续反过来又加剧了社会对“变革”的需求。美国政府能否从根本上弥合社会分歧，解决当前紧迫的问题和矛盾，仍需在实践中寻找答案。事实上，不仅任命权、弹劾权和财权可能成为政府与国会争论的领域，而且在未来的美国政治中还可能上演更加分化的政治对抗。如何预防或纠正这一现象，是西方国家政治制度持续发展和治理能力提高需要解决的严重问题。

(作者:中国社会科学院政治科学研究所)

人民日报(2018年2月25日05版)