董登新：养老保险全国统筹，事权与财权划界

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作者:董登新教授，武汉科技大学金融与证券研究所所长

国家养老保险总体规划:行政权与财权的划分

2017年10月，第19次全国代表大会报告首次明确提出，要尽快实现全国养老保险统筹。“尽快”一词是一个紧急动员命令，随后人力资源和社会保障部迅速提出了实现全国统筹职工基本养老保险的任务清单，并将具体工作安排分为两个步骤:第一步是建立过渡性中央调整制度。到2020年底，要完成省级职工基本养老保险统筹，同时完成国有资本转移充实社会保障基金的任务；第二步，从2021年起，将职工基本养老保险转为国家统筹模式。

全国统筹的实质是中央政府实现职工基本养老保险基金的统一筹集和支出。因此，如何在中央和地方政府之间划分行政权和财权？国家统筹后，地方政府还有义务为职工基本养老保险提供财政补贴吗？这是本文的重点。

众所周知，在县市统筹或省级统筹的条件下，我国企业职工基本养老保险由中央政府制定并指导实施，但由地方政府灵活实施(因地制宜)。这在一定程度上使得中央和地方政府之间的权力和责任难以划分，财权的界限也变得越来越模糊和复杂，从而给地方政府留下了一个“制度博弈”和“制度套利”之间的空。

例如，根据国务院的统一规定，企业职工基本养老保险的基准缴费率过去为20%。然而，当全国大部分地区的企业缴纳20%时，广东省和浙江省执行了14%的地方标准，而厦门是全国最低的，执行了12%的地方标准。这样做，很容易导致地区间企业支付负担的巨大差异，导致制度不公平，还会加剧地区经济的马太效应:经济越发达，金融越富裕，企业自主降低支付的条件越多；另一方面，经济越落后，财政越紧张，不可能积极减少企业支付。在社会保障负担存在明显地区差异的情况下，企业和社会资本将向发达地区转移，这将更加不利于财政收支平衡和落后地区基本养老保险基金的积累。

当然，县级和省级统筹带来的制度问题远远不止于此，甚至会成为制度博弈和制度套利的温床。由于地方政府知道，企业职工基本养老保险最终将在全国范围内协调，所有基金结余最终将移交给中央政府，广东、浙江等经济发达的地方政府将尽最大努力减少企业缴费，以替代企业减税，也就是说，地方政府没有减少税收和地方财政收入，而是通过“减费”实现了“减税”的实际效果。显然，这是“对国家的慷慨”，但最终的损害是地方企业职工基本养老保险基金的总积累，这将使基金余额流失和变相减少，但经过国家统筹，国家最终将支付账单。

事实上，在世界上大多数国家，基本养老保险基金的管理模式是中央统筹和国家统一筹集和支持。其主要标志性特征包括:在国家层面统一立法和实施，中央政府负责基本养老保险基金的收支管理和信用保障。地方政府无权干预基本养老保险，也不需要承担任何财政责任。因此，在全国范围内实现基本养老保险的统筹规划，有利于明确中央和地方政府在行政和财权方面的分工和责任，防止制度的内耗和漏洞。

目前，我国企业职工基本养老保险尚未完全实现省级统筹，在从省级向国家级过渡的过程中，我们被迫建立中央调节制度。从现行的企业职工基本养老保险基金管理体制来看，中央和地方政府的事权和财权划分相当复杂。

首先，从实际的总体规划水平来看，不同的地方有很大的差异。近年来，一些省份已逐步过渡到省级或地级市总体规划，但一些省份仍实行县(市)总体规划。不同层次的总体规划将导致不同的行政和财权安排模式。如企业缴费比例、缴费基数的计算口径和上下限、统一筹集和支持资金的权限、统筹基金的责任等。将会有很大的地区差异。

其次，在调整制度安排上，企业职工基本养老保险基金建立了非常复杂的“双层调整”制度。各地、市、县必须向省政府缴纳调节基金，省政府必须向中央政府缴纳调节基金。目前，我国已将地方财政补贴列为企业职工基本养老保险基金的“正常收入”，这种做法已经“常态化”，这必然导致企业职工基本养老保险基金对地方财政补贴的严重依赖，同时也使地方财政补贴基金面临越来越大的压力。因此，地方政府有可能在企业职工基本养老保险行政财权模糊的领域寻找制度博弈和制度套利的机会。例如，为了尽量减少地方财政对基金的补贴，一方面，我们可以尽可能地利用地方企业职工基本养老保险基金的余额，另一方面，我们可以争取更多的省级和中央调节基金，当然，也有上级财政的转移支付。

由此可见，实现我国企业职工基本养老保险的统筹不仅十分重要，而且紧迫而紧迫。到2020年底，还有不到半年的时间。我们认为，省级统筹职工基本养老保险和国有资产转移充实社会保障基金应按时完成。那么，一旦准备工作完成，是否意味着2021年可以实现职工基本养老保险的全国统筹，以及如何界定相关的行政和财务权利？

2020年5月，中共中央、国务院发布了《关于新时期加快完善社会主义市场经济体制的意见》。在“创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体系”一节中，明确提出要优化政府间的权力和财权划分，建立权责明确、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系，形成各级政府权力、支出和财力相适应的稳定体系。适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨地区生态环境保护方面的权力，减少和规范中央与地方的联合权力。

在这种观点中，特别明确的是，国家养老保险统筹应强化中央权力，减少和规范中央与地方政府的联合权力。显然，这为未来养老保险国家总体规划模式下行政财权的界定提供了重要的政策依据。

在这一总原则的指导下，我们借鉴欧美国家基本养老保险中央统筹的模式和经验，对我国职工基本养老保险全国统筹的权力和财权提出如下构想:

(1)国家总体规划的实质是国家统一的收支。职工基本养老保险是一项中央计划，而不是地方政策。中央政府应拥有完全的行政和财政权利，而地方政府不应有权干预或干涉，也不应承担任何形式的财政补贴。因此，在全国范围内协调职工基本养老保险后，地方政府(地方财政)不应被绑架。

(2)全国养老保险覆盖对象。要实现职工基本养老保险的全国统筹，当然要全面覆盖机关、事业单位、企业职工和灵活就业人员。我们不能把机关事业单位和企业职工基本养老保险分开或分开，因为职工基本养老保险包括机关事业单位的所有职工。在国家总体规划问题上，我们不能再搞“双轨体制”。

(三)基金的时点和转移期限。假设我们以2020年12月31日为截止时间，2021年6月30日为最终转移时间，从2021年1月1日起，所有参保人员及其用人单位将开始直接向中央政府缴费，中央政府将直接发放养老金，同时取消中央调整制和省级调整制；各省必须将全省基本养老保险基金累计结余(包括当年应拨付的财政补贴)一次性全额划转给中央政府，省级基金结余上缴中央政府的最后期限不得超过划转期限。

(4)统一全国支付比例和支付基数。统一全国职工基本养老保险的单位缴费率(2021年降至14%，2025年降至12%)和个人缴费率(8%)，以去年全国职工平均工资为基础计算全国统一缴费基数的上限和下限。中国灵活就业人员的缴费率应完全与此标准相比较(2021年对应22%，2025年对应20%)。

(5)国家税务总局全面负责社会保险费的征收。职工基本养老保险在全国范围内协调后，由国家税务总局统一强制征收，地方各级政府不再“摸”基金收支。国家基金收入应当按期全额缴入中央社会保障基金财政专户(以下简称中央财政专户)。职工基本养老保险基金的收入项目包括:职工基本养老保险费、中央财政补贴、利息收入、委托投资收入、国有资本转让和彩票公益金转让。

(6)重建国家社会保障基金理事会的职能。全国社会保障基金理事会作为受托机构，接受中央政府的委托，负责管理全国职工基本养老保险基金的投资。同时，负责养老金余额的长期和短期预测及精算，并发布预警报告和对策。

(7)完善养老金制度缺口的分担机制。第一，通过国有资本的转移，重点解决过去重组成本的历史债务；第二，尽快将男女退休年龄统一到60岁，并扩大资金积累；第三，建议将职工基本养老保险最低缴费年限提高到20年或25年，以增强基金的支付能力；第四，根据cpi增长自动调整养老金支付水平，并重置目标替代率；第五，建议将住房公积金、企业年金和职业年金结合起来，创建一个高起点的中国版401(k)计划，并迅速扩大和加强第二支柱养老金储备；第六，加强全民养老教育，引导家庭理财以养老为目标，加大个人养老产品投资，强化第三支柱的补充养老作用。

实现全国职工基本养老保险统筹是一项系统工程，不能由士兵个人操之过急。特别是政府间权力和财权的安排要科学合理。为此，我们必须对顶层设计有一个全球视野，果断而大胆地行动，并为支持改革和制度的每一个细节做好准备。这样，才能达到制度改革的效果。

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