走出去智库：美国金融制裁的模式、影响与政策应对

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自7月份以来，特朗普签署了《香港自治法》(Hong Kong Autonomy Law)，美国政府就南海问题发表声明，并对华为(Huawei)等中国科技公司的员工实施签证限制...一系列事件接踵而至，其中“香港可能从美国国际支付系统swift中除名”的影响更为广泛。

Cggt观察到，美国对韩国、伊朗、俄罗斯和其他国家实施金融制裁已有数年，违反禁令的金融机构受到美国的严厉惩罚，包括巨额罚款、吊销执照，甚至被追究刑事责任。为了摆脱受美国约束或制裁的被动局面，许多国家都试图建立自己领先的新的国际支付清算系统。

针对美中政策及相关措施，广发银行特约法律专家、北京大成总部高级合伙人蔡每天跟踪分析，发布《出口管制、经济制裁、数据保护、贸易救济、反商业贿赂通讯》，必要时在广发银行公开账户背景下留言。

中国如何应对美国实施的金融制裁？今天，“走出去”智库发表了国家金融与发展实验室高级研究员郑连生的一篇文章，供关注美国金融制裁的企业管理者参考。

想要一些吗

1.在美国金融制裁的政策框架中，美国可以对一个国家的三类机构实施有区别和有针对性的制裁:私营部门银行、国有或国家控制的银行和中央银行。

2.根据美国有关紧急状态的法律，美国总统有权宣布进入紧急状态，并可实施与紧急状态有关的政策，包括对相关实体实施不同程度的金融制裁。其中，最高级别的制裁是针对特定国家的敌对经济制裁，包括冻结甚至没收其资产，包括但不限于银行存款、股票和债权。

3.针对未来风险防范的要求，相关部门和机构应全面梳理美国金融制裁名单，明确与美国金融制裁对象的关联程度、制裁内容、潜在影响及应对措施。

上导轴承

国家金融和发展实验室高级研究员

一、美国金融制裁的主要模式及影响

美国财政部领导了美国对外金融制裁政策的制定和实施，并通过国家制裁、名单制裁和行业制裁实施了不同程度的金融制裁，甚至在对伊朗的金融制裁中采取了次级制裁。国家制裁、名单制裁和行业制裁等制裁经常重叠。例如，对一个国家的制裁可能包括清单制裁或行业制裁。为了进一步了解美国金融制裁的影响，本文根据受制裁方对模型进行了区分，梳理了制裁对个人和私人银行、大型国有金融机构、中央银行以及全国金融资产的影响。值得注意的是，经过几十年的实践和发展，美国的金融制裁制度已经变得更加复杂，因此分类和模式区分都不是很严格。

针对个人和私人银行的单点制裁

在制裁和名单方面，美国根据制裁名称、具体国家和严重程度，建立了由sdn名单和综合制裁名单支持的制裁和名单制度。根据过去的长期经验，对中国相关实体的制裁主要涉及核武器和大规模杀伤性武器、毒品交易、全球恐怖主义等专题制裁，以及对朝鲜、伊朗、叙利亚、俄罗斯等国的国别制裁。其中对朝鲜、伊朗和其他国家的制裁最为相关。

综合制裁名单和特殊和差别待遇名单中的制裁对象主要是个人、企业和私营部门金融机构。这些措施可能对相关实体本身有很大影响，但它们仍然是个案制裁，不会给一个经济体带来重大金融风险和金融安全问题。例如，2014年6月，法国巴黎银行(BNP Paribas)因向美国实施制裁的国家转移资金而被罚款89.7亿美元，这一度导致该银行的业务波动。又如，美国对一家中国银行实施的制裁，主要是针对伊朗的金融制裁所产生的“联合”制裁，对银行的经营产生了重大的负面影响。针对个人和私人银行的单点制裁是美国“聪明制裁”的基本支持。

对大型国有金融机构的制裁

在美国金融制裁的政策框架下，美国可以对三种类型的机构实施有区别和有针对性的制裁:私营部门银行、国有或国有控制的银行和中央银行。在根据相关制裁项目对个人、企业、私营金融机构或小型金融机构实施制裁后，如果局势升级，美国可根据相关法律和制裁项目对国有或国有控股金融机构实施制裁。例如，在特朗普政府退出伊朗核协议后，伊朗第一家国有银行特哈拉特银行(tejarat bank)受到美国金融制裁，并被列入sdn名单，这使得该银行无法在伊朗境外开展业务。伊朗商业银行也在制裁名单上，中国是制裁国，这意味着中国金融机构不能与它们有业务关系，否则它们将成为美国金融制裁的联合实体。

由于国有或国有控股金融机构一般都是大型机构或具有系统重要性的机构，对国有或国有控股金融机构的制裁具有一定甚至明显的政治和安全意图，是一种针对性强、打击力度大、破坏力大的金融制裁。首先，它可能导致系统重要性。一般来说，大型国有金融机构是各经济体中具有系统重要性的金融机构。如果它们受到制裁，特别是在sdn名单上，它们可能会给这些银行带来重大打击，甚至可能引发系统性的重大问题，甚至爆发系统性金融风险，导致整个金融体系崩溃。其次，它可能会形成一个“金融岛”。如果一家国有银行受到制裁，特别是在sdn名单上，大多数国际和国内金融机构都不敢与它做生意，被制裁的机构将成为“金融孤岛”。第三，它可能导致更广泛的经济和社会问题。大型国有或国有控股金融机构涉及大规模金融消费者，如大规模储户。一旦该机构受到制裁，其业务停止，就可能引发严重的决胜事件，甚至演变成严重的社会稳定问题。

美国对俄罗斯实施的金融制裁主要采取了攻击大型企业和银行的形式，对俄罗斯造成了更加严重的影响。2014年3月，克里米亚从乌克兰获得独立，并申请加入俄罗斯联邦。以美国为首的西方国家对俄国发动了几轮制裁，其中金融制裁是空之前的。美国率先冻结了7名俄罗斯官员和17家俄罗斯企业(包括美国国有企业)的资产。随后，美国和欧盟共同禁止俄罗斯国有金融机构参与欧洲金融市场交易，要求维萨和万事达停止向俄罗斯受制裁银行提供支付服务，并限制对俄罗斯能源和技术企业的融资。其中，前两家俄罗斯银行(俄罗斯联邦储蓄银行和俄罗斯外贸银行)于2014年7月受到欧盟制裁，随后俄罗斯联邦储备银行于9月受到美国制裁。金融制裁给俄罗斯金融体系的稳定带来了巨大影响。评级机构下调了俄罗斯的主权信用评级，卢布大幅贬值。2014年，超过1515亿美元的资金流出俄罗斯，这严重损害了俄罗斯与外界的支付和结算。

对央行的破坏性制裁

央行是国家主权的重要支撑机构，对央行实施制裁可能会使两国经济进入准战争状态。因此，对央行的制裁通常非常谨慎。2019年9月20日，美国宣布将对伊朗实施“最高级别的制裁”，即对伊朗中央银行、伊朗国家发展基金和一家伊朗企业实施制裁。这是美国首次对一家央行实施全面制裁。伊朗中央银行在美国的资产将被冻结。此外，大多数其他央行都害怕与伊朗央行沟通和合作，这使得伊朗央行的外部联系遭到破坏。美国的政策目标是摧毁伊朗中央银行的对外合作。

对央行的制裁可能会导致重大的金融稳定和安全问题。首先，冻结央行的海外资产将削弱金融稳定的基础。一些央行的海外资产，如外汇储备投资，是本国金融稳定和安全的物质保障。冻结甚至没收海外资产将动摇金融稳定的基础。其次，央行的制裁可能引发信用评级下调。中央银行是一个经济体金融体系的核心。对央行的制裁可能会极大地破坏金融稳定，评级机构可能会降低其所在国家的主权信用评级，导致重大信用风险。第三，中央银行的制裁基本上意味着东道国失去了国际融资的机会。由于资产冻结、评级下调、信用风险加剧，中央银行、地方商业银行等企业难以在国际金融市场融资。最后，对央行的制裁可能会削弱其职能。央行的货币政策、金融稳定等功能可能受到损害。例如，市场将对其最后贷款人的功能持怀疑态度。一些投机资金可能故意使空成为东道国的金融资产，影响其汇率制度等。

特定国家的紧急资产冻结

根据美国紧急状态的相关法律，美国总统有权宣布紧急状态，并可实施与紧急状态有关的政策，包括对相关实体实施不同程度的金融制裁。其中，最高级别的制裁是针对特定国家的敌对经济制裁，包括冻结甚至没收其资产，包括但不限于银行存款、股票和债权。

1941年12月7日珍珠港事件后，美国于12月26日宣布将冻结日本在美国的全部资产，总额约为1.3亿美元，并将日本的全部金融资产和进出口贸易资金置于美国政府的控制之下。朝鲜战争爆发后，美国于1950年12月16日宣布将冻结中国在美国的财产和资金。2018年6月底，特朗普总统曾试图启动《国际紧急经济权力法》的紧急条款，对中国的限制施加压力。一旦该法律的紧急条款付诸实施，美国可以实施贸易禁令，冻结和没收受制裁国家持有的美国资产。

美国境内海外实体资产冻结主要依靠贸易隔离、美元结算账户系统冻结特定账户资产、第三方机构冻结资产等。就贸易隔离而言，它主要阻碍了两个经济体之间的贸易和资本交流，这使得被制裁方很难通过贸易渠道转移资产。就美元结算账户体系而言，国家和个人均可设立美元账户，且账户相互独立。资金结算账户系统分为一级存储和二级存储。一级存储是实体在美国金融系统中直接开立的账户，二级存储是实体在美国其他国家的金融机构分支机构或其他国家的金融机构开立的美元账户。二级存储账户通常需要通过美国金融机构的汇款账户连接到美元结算系统。当美国开始冻结特定实体的资产时，它可以直接冻结主存储帐户中的资产，同时，它可以通过第三方冻结辅助存储帐户中的资产。虽然大多数第三方金融机构不受美国的金融监管或管辖，但它们与美元支付和结算系统有联系，担心受到美国的直接制裁。他们基本上采取与美国政府合作、与美国合作实施资产冻结的态度，这使得美国实施的资产冻结跨越了美国。紧急情况下冻结敌对资产会给一个经济体的海外资产带来致命的损害。然而，在考虑这一政策选择时，美国需要考虑被制裁方的实力和反应，特别是从金融摩擦转变为全面对抗甚至战争的可能性。因此，针对一个国家的全面资产冻结应该是一个非常谨慎的决定。

第二，中国的政策回应

从美国外交政策的变化趋势来看，特朗普政府的行为发生了重大变化。美国可能使用包括金融制裁在内的许多政策工具来实现其政策目标，而不管这些政策是否符合美国的长期行为路径或其自身的规则体系。最近，美国政府的单边主义加强了，金融制裁更加频繁，对中国的各种制裁也加强了。在一个不平等、不均衡、不稳定的美元霸权体系中，中国应制定战略规划，同时采取多种措施，进行前瞻性布局，以有效应对包括金融制裁在内的多种美国制裁的潜在风险。

积极深化多边合作，维护国际秩序稳定

美国最近发起的许多贸易摩擦和金融制裁反映了美国的单边主义，这与国际社会的多边化和合作趋势背道而驰。自第二次世界大战以来，美国一直试图改变国际政治和经济秩序。中国应充分利用国际金融组织的相对中立性来评估美国政府在金融和货币领域的政策可信度。中国应积极与联合国国际货币和金融体系改革专家委员会、国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行等国际组织合作，加强国际社会对人民币汇率政策市场化改革和币值确定的认识，强化人民币汇率与经济基本面一致的基本判断，加强国际社会对美联储独立性和公信力的讨论。同时，中国致力于维护国际金融体系现有规则和秩序的相对稳定，寻求多边合作改善现有秩序。最后，中国应保持与美国的沟通与交流，求同存异，共同维护国际金融体系的稳定。

全面跟踪美国金融制裁政策、工具及其影响

建议对美国金融制裁的政策演变进行正常跟踪。过去几年，美国金融制裁政策发生了巨大变化。特别是在特朗普政府单方面破坏伊朗核协议后，美国对伊朗的金融制裁升级，伊朗国民警卫队和伊朗央行先后成为首个受到制裁的政府机构和央行。美国的制裁政策、工具和努力都在不断变化。2019年3月，美国财政部调整了制裁名单制度，相关政策框架、制裁措施和政策影响可能会发生新的变化。

系统梳理参与美国金融制裁的中国人员和机构

目前，中国的许多实体都受到了美国的制裁。虽然对国家整体影响不大，但由于未来风险防范的要求，相关部门和机构应全面梳理美国金融制裁名单，明确与美国金融制裁对象的关联程度、制裁内容、潜在影响及对策。同时，对受制裁影响的各类人员、机构和企业采取区别对待的政策，尽力支持与国家经济发展、金融稳定和国家安全密切相关的实体，尽量避免中国实体被列入美国金融制裁名单。

加快完善人民币支付清算体系

支付和清算下的孤立制裁以及针对个人和金融机构的单点制裁是美国常用的金融制裁。当受到这种制裁时，相关的支付和清算系统陷入困境，一些经济和贸易活动被迫中止。因此，要加快人民币支付清算体系建设，特别是包括与国家安全密切相关的经贸交易、能源、粮食、矿产和基础原材料的支付清算，形成完善的支付清算体系。2019年1月31日，英国、法国和德国宣布成立“英特克斯”，这是一个迂回与伊朗或其他经济体进行贸易的系统和一个后备系统。该系统的开放主要是对私人使用全球金融公共基础设施的回应，如美国的swift。instex的系统总部位于法国，并于2019年6月正式开业。然而，由于各种因素，截至2019年9月底，该系统尚未开始实质性业务。中国应该借鉴欧洲的经验，考虑建立一个“备用”支付清算系统。

加快“封锁法”立法，规避域外管辖权

“封锁法”是某一管辖区用来阻止其他管辖区的法律在其领土上生效的法律，专门用于处理域外管辖权。“9·11”事件后，美国的域外管辖权取得了重大突破，今后可能会进一步加强。欧盟的反应是颁布一项“封锁法”。制定“封锁法”意味着以法律的形式明确否认美国法律对国内企业的适用性，通过立法破坏美国单方面制裁的有效性，维护国内外国内企业和个人的合法商业权益。“封锁法”可能无法完全应对域外管辖的风险，但可以为相关企事业单位提供缓冲机制，并在一定程度上降低美国金融制裁的不可预测性和随意选择性。

考虑建立一个中国版的金融制裁政策体系

中国与世界经济的互动正在加深，外国金融机构和大型跨国公司对中国经济的依赖正在加深。因此，具体的金融制裁政策可以作为针锋相对的政策储备。我们可以借鉴美国、英国、欧盟等发达经济体的经验，构建中国金融制裁的政策框架，特别是设定被制裁实体名单及其标准。

深化金融体制市场化改革

在美元霸权体系下，金融制裁具有不对称效应。即使被制裁的一方做出了完整的政策回应，美国仍然拥有一定的主导地位。美国将非常谨慎地对待与中国直接相关的金融制裁，特别是针对国有金融机构、央行和全面的“敌对”制裁，因为这不仅可能对中国的金融体系产生系统性影响，还可能对其自身的金融体系和全球金融体系造成巨大损害。当然，中国应该准备好应对这种外部冲击的相应政策，这种外部冲击的可能性很小，但在金融安全领域却具有系统性的破坏性。

更重要的是，中国要做好“功课”，深化经济金融体制机制改革，进一步深化金融开放，完善利率市场化、汇率形成机制和国债收益率曲线建设，增强内部金融体系的弹性和灵活性。中国应完善会计和审计制度，防止美国以此为借口制裁中国相关实体；加快金融市场开放，从美国、英国、欧盟等经济体引进更多金融机构，形成微观层面的经济金融利益共同体。同时，在内外市场协调的支持下，金融市场的开放程度将得到重新评估。在金融安全稳定的前提下，加快金融市场开放，提高内外市场一体化水平。未来，国家间的合作和一体化将是一个大趋势。中国应进一步深化改革开放，建立与世界经济互动的新型开放经济体系。

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