盘活政府存款 提升财政空间和效率

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□交通银行金融研究中心首席研究员唐建伟(601328)。

交通银行金融研究中心高级研究员陈吉

目前，受新冠肺炎肺炎疫情影响，中国正处于恢复阶段。除了提高财政赤字率、增加地方专项债券发行计划和发行抗疫专项债券外，还应注意振兴财政储蓄存量。

政府存款逐年增加

自2000年以来，中国政府总负债和金融机构存款几乎同时上升。一方面，地方政府债务压力更大；另一方面，金融机构的团体存款拥有巨额股票。这种矛盾现象持续存在，实际上也为规避金融压力、提高金融效率提供了一个很好的突破口方向。

从总数据来看，根据风能数据，“政府存款”(财政存款+机构群体存款)逐年增加，从2007年前的不到5万亿元增加到现在的33万亿元。2007年以前，政府存款占金融机构存款总额的比例不到10%，2014年一度超过20%，目前仍在15%以上。如果能激活10%的资金，特殊情况下的财务压力就能大大缓解。

政府存款的本质是财政资金收付后以账户余额形式出现的会计结果。从政府资本流动的分析来看，政府存款主要体现在以下三个账户上:首先，它们流向中央银行的国库，形成中央银行的金融负债。这部分存量规模反映在央行的资产负债表上，主题是“货币当局:财政存款”；第二，流向商业银行提高国债收益率的资金反映在大中型银行的金融信贷资产负债表中，科目为“银行:国债存款”。另一部分资金反映在各类金融专用账户存款中，这在现有的报告制度下难以追踪，但其规模远远小于其他两种类型；第三，政府资金分配给各政府机构后，各政府机构的收支余额将存入银行。作为政府机构，社会保障和公积金也反映在银行账户中。

改变财务管理的观念

振兴政府金融存款需要转变金融管理理念。目前，国内金融收付管理仍坚持“准备金支付”的理念。公共财政收支、政府资金收支、债务净融资等资本流动形成的账户余额，一部分反映在中央银行的国库存款中，另一部分反映在商业银行的定期存款中。然而，这两部分实际上通过银行存款进入流通领域的流动性较少。大量国库存款表明，我国财政长期以来一直有“为未来支出做准备”的想法。

中央银行国库中保留的大量资金仍可用于空.特别是在疫情期间，财政收支的概念从“储备支付”转变为“先支付后结算”，这在一定程度上振兴了国库资金，大大减轻了国债发行的压力。虽然中国央行不能直接参与政府债券的购买，但可以通过释放流动性，转移银行等金融机构参与政府债券的购买。

机构群体存款的振兴需要逐步推进。政府机构的存款主要有两种类型:一种是公积金存款，另一种是形成政府资金分配给科学、教育、文化和军事等机构。在公积金方面，住房和城乡建设部的数据显示，2018年底的余额约为5.8万亿元。近年来，存款余额呈快速上升趋势。由于涉及的部门范围广泛，政府资金向科学、教育、文化、卫生等机构分配的盈余存款更加复杂，因此有必要进一步优化预算支出结构，降低预算逐年递增的棘轮效应，从长远来看，为空腾出更大的财政空间。

恢复存款应该是渐进的

部分盘活政府存款具有积极意义和必要性，但不应操之过急。

首先，振兴现有的政府存款应该是渐进和有序的，短期的金融努力仍然需要大量的债务净融资。在特殊时期，财政收支“准备金支付”的概念可以在一定程度上发生变化。部分国库资金将被重新注入空.的短期积极财政努力为了振兴公积金和政府机构的存款，有必要协调和促进许多措施。短期而言，改善空的财政政策可能仍取决于增加国债和地方债务的发行。

二是适度增加商业银行国库定期存款。振兴现有政府存款的积极意义在于减轻政府财政支出压力，增加政府支出对经济总产出的贡献。从信用创造的角度来看，通过适当增加商业银行的国库定期存款，也有利于减轻银行整体债务方面的流动性压力。

第三，金融存款和机构群体存款应该向中小银行倾斜。目前，银行在实施货币政策、造福实体经济时，往往受到行业流动性失衡、中小银行债务压力加大等因素的制约。将政府存款适当投向流动性压力较大的中小银行，不仅可以解决其债务侧的资金来源和成本压力，还可以提高银行支持实体经济和实施宏观货币政策的效率。

第四，政府需要优化公共财政支出结构，引导和提高政府组织的支出效率。将国家宏观政策布局与部门资金实际结余相结合，逐步优化支出结构。根据各部门、各机构、各单位预决算的差异，调整支出规模，最大限度地提高财政支出的使用效率，严格杜绝虚支出增加预算、预决算差异过大的现象。

第五，坚持“住房不投机”的原则，逐步用企业年金取代住房公积金制度。对于存量住房公积金，它需要被激活，以满足更多的居民的需求，使住房价格不再是一个因素，阻止居民购买住房，造成被动沉淀的公积金。同时，增加公积金贷款的规模在一些城市也是一个可选的方式，逐步激活公积金的使用。控制住房公积金的持续增长，逐步实现住房公积金向企业年金的过渡。这一理念不仅支持企业降低运营成本，还能使员工享受企业的成长，实现要素资源的优化配置。当然，过渡期可以给员工更大程度的选择，如保留公积金存款、直接支付等额现金、将等额公积金转为企业年金等，以满足企业员工的不同需求。