油气勘采市场化：政策期待与落地效果之距

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自然资源部制定的《关于推进矿产资源管理改革的意见(试行)》日前正式实施。合格的外资、民营企业和社会资本可以自由进入国内油气勘探开发领域。过去像冰一样的油气勘探和开采的垄断格局已经被打破。油气勘探开发的市场化不仅将重塑国内油气产品的供求关系，也将为国家能源安全创造新的稳定基石。

油气行业包括上游勘探和开采、中游管道运输和下游终端销售。改革的路径是上下市场化，中间国有化，即所谓的“两头开放，中间控制”。与下游市场化不同，上游油气资源97%以上的探矿权和采矿权仍由中石油、中石化、中海油和延长石油分别占有和控制。由于市场参与者少，不仅油气勘探生产的市场化竞争动能长期受到抑制，而且上述四家国有石油企业能够控制的增量投资资本有限，导致油气勘探生产基础设施老化，技术创新能力滞后，最终导致油气勘探效率低下，产品供应短缺。

据自然资源部统计，中国石油资源储量达到1257亿吨，天然气储量达到90.3万亿立方米，探明率分别为31%和16%；与此同时，尽管中国在过去15年中每年新增的石油和天然气探明储量分别约为10亿吨和1万亿立方米，但石油和天然气年产量长期保持在2亿吨和1000立方米的低水平。国内市场成品油供需矛盾将继续加剧。

长期以来，国内油气生产和供应能力的不足直接推高了中国油气产品对外依存度，其中石油对外依存度高达70%，远远超过了国际公认的50%的警戒线，天然气对外依存度也达到了45%。更重要的是，作为全球最大的原油和天然气进口国，中国的能源安全威胁不仅来自市场层面对外依赖的更大风险敞口，还来自更严重的地缘政治风险。目前，动荡的中东国家如沙特阿拉伯、伊拉克和科威特占中国原油进口的50%，美国制裁的美国和俄罗斯、伊朗和委内瑞拉也占中国原油进口总额的35%；与此同时，中国大约70%的进口原油必须通过马六甲海峡，那里海盗和恐怖分子频发。任何进口路线中的任何问题都会导致无法估量的供应危机。

作为正常状态，国内油气需求的扩大将不可避免。根据中国石油经济技术研究院的预测，到2025年，中国的表观石油消费量将达到7.2亿吨，但如果采用中国每年2亿吨的不变产量，到那时显然将出现5亿吨以上的需求缺口；就天然气而言，目前天然气消费在国内一次能源消费中所占的比重不到10%，到2025年将上升到12%，总消费量将超过5000亿立方米。根据国家发展和改革委员会“十五”期间的预测，国内天然气产量每年可增加100亿立方米以上，到2025年天然气产量最多可达2000亿立方米，与需求相比仍需进口60%以上。在保证稳定进口渠道、增加供应、降低对外依赖风险的基础上，根本出路在于推进国内油气资源上游完全市场化。

根据《试行意见》的政策设想，油气勘探生产领域放开后，专业的非国有油气勘探生产企业可以像国有油气企业一样享受勘探生产一体化制度，即谁能证明就能开采，形成探明开采主体多元化的局面；与此同时，即使是那些没有勘探能力的企业也可以通过公开招标获得采矿权，然后在采矿领域引入许多市场参与者，彻底肢解了原来采矿权只在国有油气企业内部流动的封闭体系。受影响的是，除了勘探生产企业和销售企业在该行业将进入勘探和生产领域，可能有金属，煤炭和其他行业以外的企业进入油气勘探和生产的立场跨越国界。市场经营者多元化带来的竞争是激烈的，这也将提高国内油气开采的效率，增加自给力，从而形成进口的有效替代品。

对于中石油、中石化、中海油和延长石油这四家国有油气勘探企业来说，完全开放以前完全由它们自己占据的上游油田可能有些损失，但它们也可以同时分享更多的改革红利。最值得期待的是，中石油、中石化等国有石油企业可以通过盘活现有资源赢得更大的资金转移空空间，即在出价最高者胜出的竞争性拍卖机制下，有偿转让手中闲置的探矿权和采矿权，最大限度地实现资产的快速变现，然后用充裕的资金进行技术改造和升级，或者进行精装和加强下游销售业务。特别是国家油气管网公司成立后，原本由国有石油企业投资维护的中游管网被剥离，使得中石油等国有石油公司可以将资金集中在专业勘探、开采和冶炼上，特别是为海外布局拨出足够的资金，借助海外油气上游投资阻断和隔离外部依赖风险。

根据《试行意见》的要求，在中华人民共和国注册的净资产不低于3亿元人民币的内资和外资公司，均可按规定取得油气采矿权。事实上，对于大多数非国有企业来说，3亿元的净资产门槛并不是一个障碍。但是，我们必须指出，新的市场主体能否积极响应政策，大踏步、集群地涌入国内油气勘探生产领域，最终取决于勘探生产业务能否创造和提供稳定、可观的利润回报，而决定油气勘探生产利润的最重要因素是石油价格之外的勘探生产成本。

新冠肺炎的肺炎疫情阻碍了全球经济增长，并大大降低了石油需求。今年以来，国际市场油价大幅下跌，甚至一度跌至“负油价”。在这种情况下，所有的石油开采和冶炼企业都将无一例外地遭受损失，他们继续扩大勘探、开采和冶炼投资的热情也将在/。虽然新冠肺炎的肺炎等意外致死因素迟早会消失，全球原油需求将恢复正常，但短期内很难扭转石油市场供过于求的格局，高油价导致油气开采井喷的可能性很小。更重要的是，即使未来油价上涨到一定程度，中国油气开采的高成本也对油气开采构成了很大的制约。

根据中石油的分析报告，国内油气的平均开采成本约为50~60美元，远高于国外。同全世界一样，中国大量新探明油气资源的埋藏深度达到4000~5000米甚至7000米，这决定了国内油气资源的开发只能向“深”和“海”两个方向发展，开采难度和成本越来越大。以海上油气开发为例，未来中国新增探明油气储量的三分之一以上将来自海洋，海上油气开采成本的一半将来自海上生产平台的建设和建造以及海底配套管道设施的铺设。这不仅在技术上非常高，而且资本投资的数额也相当大。除了国际油气勘探和生产巨头如英国石油公司、壳牌公司和雪佛龙公司，更多的国内私营企业可能只会害怕，这也决定了

还必须强调的是，油气勘探开发开放的核心需求是引入更多的市场主体，但中石油、中石化等国有石油公司已经深入上游领域数十年，大部分优质油气区块已经探明，因此有多少储量值得第三方勘探开发自然是个问号。虽然为了促进现有资源的开发，《试行意见》中设置了许多激励和约束机制，如油气资源探矿权人应在5年内签订采矿权转让合同，探矿权到期后申请续期登记的，应扣除第一份勘查许可证载明面积的25%，持有探矿权10年以上，并征收2000元/平方公里的探矿权采矿权占用费。即便如此，国有石油企业是否愿意生产高质量的油气区块，拍卖目标和价格能否被双方接受，在实际操作中可能并不那么顺利。自然，油气勘探的繁荣景象可能需要足够的时间来等待。

(作者是中国市场学会理事和经济学教授)