乔新生：发放消费券要同时采取两个措施

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新冠肺炎的肺炎疫情给中国经济带来了巨大影响，各方都在就如何恢复经济增长提出建议。一些城市已经开始发行消费券，这对缓解居民生活困难、刺激经济增长、帮助中小企业走出困境具有重要的现实意义。

必须指出，消费券实际上是一种特殊的财政政策。如果政府发行大量消费券，这将等于政府的再分配。因此，我们必须坚持公平、公正和公开的原则。

政府应该权衡利弊，科学判断发行优惠券是促进中小企业发展还是解决居民生活困难。如果中小企业在一个城市普遍面临严重困难，消费券的发放应重点解决中小企业的困难问题，帮助他们渡过难关。如果居民在城市生活中遇到困难，优先考虑居民的实际需求，兼顾中小企业的发展需求。

政府在扶持中小企业发展时，首先要考虑中小企业的发展前景，绝不要保护那些本应被淘汰的中小企业，以免浪费资源，影响经济结构的调整效果。在发行代金券时，政府应该鼓励消费者做出选择。如果消费者选择经营条件好、服务水平相对较高的中小企业，那么消费者的消费行为将促进中小企业的发展。另一方面，如果中小企业经营状况不佳，消费者拒绝选择，那么就应该允许中小企业退出市场。这是市场经济的应有之义，也是发行消费券时必须注意的问题。

如果在发放消费券的过程中采用结果导向，所有经营状况不佳的中小企业都可以得到政府的财政支持，政府通过发放消费券帮助这些企业走出困境，那么消费券的发放可能会导致市场扭曲和资源配置越来越不合理。

政府应该鼓励消费者在设计消费凭证政策时做出自己的选择。如果消费者选择自己的运营商提供服务，那么那些应该退出市场的中小企业自然会退出市场。政府不得利用指定消费或强制消费让一些中小企业获取不正当利益。

为了支持中小企业加大技术改造力度，许多地方政府向中小企业发放了技术改造资金。一些中小企业原本缺乏科技创新能力，却千方百计骗取政府技术创新专项资金，导致政府技术改造资金被中小企业吞噬。解决问题的根本途径在于，一方面充分尊重消费者的选择，让消费者根据自己的消费习惯和需求选择中小企业，另一方面增加透明度，让更多的消费者做出理性选择。

一些学者担心，如果发放大量消费券，将导致中国财政赤字进一步增加。目前，我国地方政府的债务负担相对较重。如果大量发行优惠券，将不可避免地增加地方政府的财政负担。但是，我们必须充分认识到生产和消费是一个完整的环节。如果没有消费，那么生产就没有意义。只有通过刺激消费，我们才能促进生产。政府应该通过发行凭证来促进当地的经济增长。

在发行凭证促进消费的过程中，政府应采取以下两项措施:

首先，要大规模削减公共支出，理顺财政预算，把间接消费转变为直接消费。

政府公共财政预算的核心是提高公共产品的生产率，不断满足居民对公共产品的需求。如今，许多地方政府已经经历了严重的路径依赖。每当经济遇到困难时，政府都会投入巨资加快基础设施建设的步伐，并通过修建地下铁路来促进经济增长。这是一个非常危险的现象。虽然政府直接投资可以促进经济增长，但在政府投资过程中会产生挤出效应。如果政府投资基础设施建设，生产性消费企业可能从中受益，但大多数消费型中小企业无法从中受益。政府应尽可能抑制投资冲动，采取有效措施降低政府的生产性支出。与此同时，应在粮食财政的基础上尽可能减少公共支出，以确保政府资金直接服务于消费者。

消费券的实质是政府将部分公共预算直接返还给纳税人，让纳税人可以根据自己的需要选择消费者。这种做法类似于政府减轻企业税收负担的努力。但是，发行凭证的效果更加明显。一方面，它可以解决中低收入居民的实际困难，另一方面，它也可以使企业受益。如果政府增加投资，将很难直接惠及中小企业。政府发行消费券的直接目的是刺激生活消费，帮助中小企业特别是提供生活消费服务的中小企业渡过难关。

其次，政府应该采取有效措施，用预算外资金直接为消费者服务。

众所周知，绝大多数地方政府都有两个财政账户，除了公共财政预算外，还有非公共财政预算。通过设立土地储备基金、设立政府投资公司和融资平台，政府通过房地产开发加快了城市基础设施建设的步伐。这种将国有土地直接转化为投资的做法，客观上加快了城市基础设施建设的步伐。然而，正如人们所看到的，由于过度依赖土地融资，房地产市场价格持续上涨，中国房地产市场的问题越来越严重。中央政府之所以提出“房子是为了生活，不是为了投机”，是为了从根本上改变地方政府的投资计划，解决中国房地产市场异常发展带来的问题。

地方政府应采取切实有效的措施，加强对我国土地金融的审计，有效管理政府设立的投资公司和融资平台，让政府投资公司和融资平台获得的利润用于发行消费券，直接惠及当地消费者。如果政府统筹规划，将政府投资公司和融资平台的利润按比例分配给消费者，让城市居民分享政府投资的利润，不仅可以充分体现创办国有企业的目的，还可以为城市的发展提供不竭的动力。

利用政府投资公司和融资平台的利润发行凭证，可以最大限度地保持公共预算稳定，有效解决供求矛盾。然而，如果消费不足，政府投资可能会增加城市的运营成本，增加消费者的负担。政府应该采取有效措施确保每个居民都能享受经济发展的阳光和雨水。

发行消费券可能会有很多道德和经济风险。政府在制定消费券政策时，必须统筹规划，力求万无一失。如果政府在发放消费券的过程中没有考虑到中小企业发展的需要，那么政府发放消费券的行为可能会导致中小企业进一步萎缩。如果政府在发放消费券的过程中不调查居民的消费情况，就不可能从根本上解决中低收入群体的生活困难。政府必须实事求是，利用数据库，认真分析当地居民的实际需求，并在此基础上，客观分析当地中小企业的生存状况，充分考虑发放消费券的方式方法和可能产生的实际效果。如果人们为了赢得居民的掌声而盲目发放代金券，政府的资金最终会被滥用。应该得到政府支持的中小企业仍在苦苦挣扎，绝大多数中低收入居民没有从政府发放的凭证中受益。

笔者建议中央政府可以对南京、江苏等地的消费政策进行调查研究。，并有规律地总结经验，从而可以在全国推广。政府应该过紧日子，采取一切可能的措施减少公共开支。必要时，我们可以减少中层，让干部下放到第一线，直接为社区居民服务，因为只有这样，我们才能密切联系群众，了解群众疾苦，根据群众的实际需要制定优待券政策。如果政府带头消费，短期内会刺激经济增长，但这种消费是“腐败消费”或“不合理消费”。政府应该减少消费，花很多钱支持居民消费。发行消费券应坚持公开透明的原则，并随时接受居民的检验，因为只有这样才能保证这项政策促进中小企业的发展，也只有这样才能保证这项政策能够提高政府的公信力，缩短政府与群众的距离。

(作者是中南财经政法大学教授)